Resolución del TPJF paridad de género
JUICIOS PARA LA PROTECCIÓN
DE LOS DERECHOS POLÍTICOELECTORALES
DEL
CIUDADANO.
EXPEDIENTES: ST-JDC-
234/2015,
ST-JDC-237/2015, STJDC-
238/2015 Y
ST-JDC-240/2015
ACUMULADOS.
PARTE ACTORA: MA. DEL PILAR
PÉREZ VÁZQUEZ, BERTHA
RENTERÍA RODRÍGUEZ, MARÍA
DEL CARMEN PÉREZ YEDRA Y
ERIKA MILDRED HERNÁNDEZ
AMARO.
AUTORIDAD RESPONSABLE:
CONSEJO GENERAL DEL
INSTITUTO ELECTORAL DEL
ESTADO DE MÉXICO.
TERCEROS INTERESADOS:
PARTIDO DE LA REVOLUCIÓN
DEMOCRÁTICA Y OTROS.
MAGISTRADA Y MAGISTRADO
PONENTES: MARTHA C.
MARTÍNEZ GUARNEROS Y JUAN
CARLOS SILVA ADAYA.
SECRETARIOS: ROCÍO
ARRIAGA VALDÉS, NAIM
VILLAGOMEZ MANZUR,
FRANCISCO GAYOSSO
MARQUÉZ, JOSÉ LUIS BIELMA
MARTÍNEZ, EDUARDO
ZUBILLAGA ORTÍZ, GERMÁN
RIVAS CANDANO Y LUIS
ALBERTO TREJO OSORNIO.
ST-JDC-234/2015 Y ACUMULADOS
2
derechos político-electorales del ciudadano, promovidos por
Ma. del Pilar Pérez Vázquez, Bertha Rentería Rodríguez,
María del Carmen Pérez Yedra y Erika Mildred Hernández
Amaro, a fin de impugnar el acuerdo número
IEEM/CG/49/2015, relativo a los “Lineamientos para el
registro
de candidaturas a los distintos cargos de elección popular
para
el Proceso Electoral 2014-2015, ante el Instituto Electoral
del
Estado de México”, emitido el dos de abril de dos mil
quince,
por el Consejo General del Instituto Electoral de la
referida
entidad federativa; de los cuales se desprenden los
siguientes:
HECHOS DEL CASO
1. Convocatoria. El dieciocho de septiembre de dos mil
catorce, la LVIII Legislatura del Estado de México, expidió
el
Decreto 296, publicado en la misma fecha en el Periódico
Oficial del Gobierno del Estado Libre y Soberano de México,
en donde convocó a los ciudadanos de la aludida entidad
federativa y a los partidos políticos con derecho a
participar, a
elecciones ordinarias de Diputados Locales a la LIX
Legislatura, así como de miembros de los Ayuntamientos de la
referida entidad.
2. Inicio del proceso electoral en el Estado de México.
Mediante sesión solemne de siete de octubre de dos mil
catorce, el Consejo General del Instituto Electoral del
Estado
de México declaró formalmente el inicio del proceso
electoral
ordinario 2014-2015, para la renovación de los integrantes
al
cargo de Diputados Locales así como de los miembros de los
Ayuntamientos de la referida entidad federativa.
ST-JDC-234/2015 Y ACUMULADOS
3
3. Acuerdo impugnado. El dos de abril de dos mil quince, el
Consejo General del Instituto Electoral del Estado de México
aprobó el acuerdo número IEEM/CG/49/2015 relativo a los
“Lineamientos para el registro de candidaturas a los
distintos
cargos de elección popular para el Proceso Electoral 2014-
2015, ante el Instituto Electoral del Estado de México”.
4. Juicios ciudadanos. El cuatro, cinco y seis de abril de
dos
mil quince, Ma. del Pilar Pérez Vázquez, Bertha Rentería
Rodríguez, María del Carmen Pérez Yedra y Erika Mildred
Hernández Amaro presentaron ante el Instituto Electoral del
Estado de México, demandas de juicios para la protección de
los derechos político-electorales del ciudadano, a fin de
impugnar el acuerdo mencionado en el numeral anterior.
5. Remisión de los expedientes a esta Sala Regional. El
nueve y diez de abril del año que transcurre, mediante
oficios
números IEEM/SE/4936/2015, IEEM/SE/4962/2015,
IEEM/SE/5028/2015 y IEEM/SE/5029/2015, el Secretario del
Consejo General del Instituto Electoral del Estado de México
remitió a este órgano colegiado las demandas, los informes
circunstanciados y demás documentación relativa al trámite
de
los medios de impugnación que nos ocupan.
6. Integración de los expedientes y turno a ponencia.
Mediante acuerdos de nueve y diez de abril del presente año,
el Magistrado Presidente de esta Sala Regional ordenó
integrar los expedientes ST-JDC-234/2015, ST-JDC-237/2015
ST-JDC-234/2015 Y ACUMULADOS
4
y ST-JDC-240/2015 y turnarlos a la ponencia de la Magistrada
Martha C. Martínez Guarneros, así como el diverso ST-JDC-
238/2015 que fue turnado a su ponencia; lo anterior para los
efectos de lo dispuesto en el artículo 19 de la Ley General
del
Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral. Tal
determinación fue cumplimentada en la misma fecha por el
Secretario General de Acuerdos de esta Sala Regional
mediante los oficios TEPJF-ST-SGA-1100/15, TEPJF-STSGA-
1110/15,
TEPJF-ST-SGA-1115/15 y TEPJF-ST-SGA-
1116/15.
7. Terceros interesados. Entre el ocho y nueve de abril de
dos mil quince, se recibieron escritos de terceros
interesados,
firmados por sus respectivos representantes propietarios o
suplentes de los partidos y coaliciones siguientes: Partido
de la
Revolución Democrática; Movimiento Ciudadano; Nueva
Alianza Partido Político Nacional; Partido del Trabajo; la
coalición parcial integrada por los partidos Revolucionario
Institucional, Verde Ecologista de México y Nueva Alianza;
Partido Acción Nacional; la Coalición flexible integrada por
los
partidos del Trabajo y Acción Nacional; Partido
Revolucionario
Institucional; Partido Verde Ecologista de México; Partido
Político Nacional Encuentro Social; y la ciudadana, Laura
Amalia González Martínez, en su carácter de precandidata
electa a Presidenta Municipal del Municipio de Chapultepec,
Estado de México, por la Coalición Parcial celebrada por los
Partidos Revolucionario Institucional, Verde Ecologista de
México y Nueva Alianza.
ST-JDC-234/2015 Y ACUMULADOS
5
8. Radicación y admisión. El trece, catorce, quince y
diecisiete de abril de dos mil quince, la Magistrada y el
Magistrado Instructores radicaron los presentes medios de
impugnación, al tiempo en que admitieron a trámite las
demandas respectivas.
9. Cierre de instrucción. En su oportunidad, al considerar
que
no existía diligencia pendiente por desahogar, se declaró
cerrada la instrucción en los juicios de mérito, quedando
los
autos en estado de resolución.
FUNDAMENTOS JURIDICOS
PRIMERO. Competencia y jurisdicción. De conformidad con
lo establecido en los artículos 41, párrafo segundo, base
VI,
94, párrafo primero y 99, párrafos primero, segundo y
cuarto,
fracción V de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos; 1, fracción II, 184, 185, 186, fracción III,
inciso c),
192, párrafo primero y 195, fracción IV de la Ley Orgánica
del
Poder Judicial de la Federación; 3, párrafos 1 y 2, inciso
c), 4,
6, párrafo 1, 79, párrafo 1, 80, párrafo 1, inciso f) y 83,
párrafo
1, inciso b) de la Ley General del Sistema de Medios de
Impugnación en Materia Electoral, el Tribunal Electoral del
Poder Judicial de la Federación, ejerce jurisdicción y esta
Sala
Regional correspondiente a la Quinta Circunscripción
Plurinominal, es competente para conocer y resolver los
presentes medios de impugnación, por tratarse de diversos
juicios para la protección de los derechos
político-electorales
promovidos por ciudadanas que controvierten el acuerdo
ST-JDC-234/2015 Y ACUMULADOS
6
número IEEM/CG/49/2015, relativo a los “Lineamientos para el
registro de candidaturas a los distintos cargos de elección
popular para el Proceso Electoral 2014-2015, ante el
Instituto
Electoral del Estado de México”, emitido por el Consejo
General del Instituto Electoral de la referida entidad
federativa,
a través de los cuales hacen valer presuntas violaciones en
materia de paridad horizontal de género en la postulación de
las candidaturas a integrantes de ayuntamientos; hechos que
acontecieron en una entidad federativa que pertenece a la
circunscripción plurinominal donde esta Sala Regional ejerce
su competencia.
SEGUNDO. Acumulación. Del análisis de las demandas se
advierte que existe identidad en la pretensión, autoridad
responsable y acto reclamado, por lo cual, en aras de
garantizar la economía procesal y con el fin de evitar el
dictado
de sentencias contradictorias, resulta procedente decretar
la
acumulación de los juicios ST-JDC-237/2015, ST-JDC-
238/2015 y ST-JDC-240/2015 al diverso juicio ciudadano
STJDC-
234/2015, debido a que fue éste el primero que se
registró en esta Sala Regional, debiéndose agregar una copia
certificada de los puntos resolutivos de esta ejecutoria a
los
autos de los expedientes acumulados.
Lo anterior, con fundamento en los artículos 199, fracción
XI,
de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, 31
de
la Ley de Medios y 86 del Reglamento Interno del Tribunal
Electoral del Poder Judicial de la Federación.
ST-JDC-234/2015 Y ACUMULADOS
7
TERCERO. Per Saltum. Las promoventes en sus escritos de
demanda solicitan que este órgano jurisdiccional conozca per
saltum del presente juicio.
Al respecto, del análisis de la normativa electoral del
Estado
de México, se advierte que el juicio para la protección de
los
derechos político-electorales del ciudadano local1 es el
medio
de impugnación idóneo en contra de un acto o resolución de
la
autoridad que viole cualquier otro derecho político-elctoral
diverso a los que se refiere el primer párrafo del artículo
409
del código electoral local, medio que deberá interponerse
dentro de los cuatro días siguientes a aquel en que se tenga
conocimiento o se hubiese notificado el acto o resolución
que
se impugne2 y será resuelto por el Tribunal Electoral de
dicha
entidad Federativa.3
No obstante lo anterior, en el Estado de México está por
iniciar
el registro de candidatos que contenderán por los
ayuntamientos de la referida entidad federativa, el cual
corre
del dieciocho al veintiséis de abril del año en curso y,
aunado a
que las actoras pretenden que se dicte un nuevo acuerdo que
regule la paridad y alternancia horizontal en las planillas
registradas para la elección ordinaria 2014-2015 que se
llevará
a cabo el siete de junio siguiente, si se les impusiera la
carga
de agotar previamente el juicio para la protección de los
derechos político-electorales del ciudadano previsto en la
normatividad electoral estatal, considerando el plazo de
tramitación y sustanciación de dicho medio de impugnación,
así como el tiempo correspondiente a la eventual promoción
1 De conformidad a lo establecido en el artículo 409 del
Código Electoral del Estado de
México.
2 Artículo 414 ídem.
3 Artículo 410 ídem
ST-JDC-234/2015 Y ACUMULADOS
8
de las demandas de juicios ciudadanos objeto del
conocimiento de este órgano jurisdiccional, se traduciría en
una afectación o merma del derecho de las actoras, debido a
lo avanzado del proceso electoral local.
De ahí que sea necesario atender su solicitud per saltum,
sin
que con el estudio realizado se prejuzgue sobre los
requisitos
de procedencia y procedibilidad.
Sirve de apoyo a lo anterior, el criterio aprobado por la
Sala
Superior de este tribunal, en la jurisprudencia de rubro:
“DEFINITIVIDAD Y FIRMEZA. SI EL AGOTAMIENTO DE
LOS MEDIOS IMPUGNATIVOS ORDINARIOS IMPLICAN LA
MERMA O EXTINCIÓN DE LA PRETENSIÓN DEL ACTOR,
DEBE TENERSE POR CUMPLIDO EL REQUISITO.”4
CUARTO. Improcedencia. En los presentes medios de
impugnación, la autoridad responsable y los terceros
interesados hacen valer respectivamente, la causal de
improcedencia prevista en el artículo 10, párrafo 1, inciso
b) de
la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en
Materia Electoral, pues considera que las actoras Ma. del
Pilar
Pérez Vázquez, Bertha Rentería Rodríguez y Erika Mildred
Hernández Amaro, carecen de interés jurídico y de interés
legítimo para reclamar el acuerdo IEEM/CG/49/2015, emitido
por el Consejo General del Instituto Electoral del Estado de
México.
Tanto la autoridad responsable como los terceros interesados
sostienen que de los escritos de demanda no se advierte que
4 Jurisprudencia 9/2001. Consultable en la Compilación
1997-2013, Jurisprudencia y
tesis en materia electoral. Jurisprudencia, Volumen 1,
páginas 272 a 274.
ST-JDC-234/2015 Y ACUMULADOS
9
se haga valer la vulneración a un derecho político electoral
de
las actoras, ni tampoco justifican las razones por las
cuales
afirman les causa agravio el acuerdo impugnado, pues
únicamente se limitan a mencionar que dicho acuerdo vulnera
el marco constitucional, convencional y legal aplicable en
materia de paridad horizontal en la postulación de
candidaturas a las presidencias municipales, consistente en
la
obligación de los partidos políticos de postular mujeres en
por
lo menos el cincuenta por ciento de dichos cargos de
elección
popular, de lo que se observa que las actoras no mencionan
cuál es el derecho político electoral presuntamente
vulnerado,
ni la presunta vulneración que le causa la aprobación del
acuerdo que combaten, el cual contiene los lineamientos
encaminados a determinar ciertas reglas que deberán ser
observadas por los partidos políticos y coaliciones, sus
representantes y aquellas personas que mediante un proceso
de selección interno llevado a cabo por los distintos
partidos
políticos o coaliciones, fueron electos como precandidatos
para llevar a cabo de manera satisfactoria el registro como
candidatos.
Conforme a lo anterior, la autoridad responsable señala que
las actoras no acreditan de ninguna manera haber participado
en un proceso de selección interna en alguno de los
institutos
políticos acreditados ante el Consejo General del Instituto
Electoral del Estado de México, ni que hayan sido designadas
como precandidatas de algún partido político o coalición, y
que
con la aplicación de los Lineamientos para el registro de
candidaturas se les pudiera estar vulnerando alguno de sus
derechos político electorales, por lo que no se encuentra
justificada la intervención de la autoridad judicial ya que
no
existe agravio personal y directo en contra de las
incoantes, en
ST-JDC-234/2015 Y ACUMULADOS
10
consecuencia, no existe una violación que pudiera ser
reparada con la emisión de una sentencia, por lo que los
presentes asuntos deben ser desechados de plano.
Además, los terceros interesados consideran que las actoras
también carecen de interés legítimo toda vez con la
presentación de los presentes juicios pretenden el
reconocimiento de un derecho no exclusivo para ellas sino
para todo el género femenino, lo cual de acontecer tendría
efectos erga homnes, esto es, efectos generales, lo que
resulta contrario al sistema impugnativo.
Esta Sala Regional considera que se actualiza la causal de
improcedencia que hacen valer tanto la autoridad responsable
como los terceros interesados, atento a que a juicio de este
órgano jurisdiccional las actoras no cuentan con un interés
jurídico, motivo por el cual deben sobreseerse los presentes
juicios ciudadanos, en términos de lo establecido en el
numeral 11, párrafo 1, inciso c) de la Ley General del
Sistema
de Medios de Impugnación en Materia Electoral.
El interés jurídico es el derecho subjetivo derivado de
alguna
norma en particular o sustentado en alguna figura jurídica,
que
concreta en forma individual y otorga a su titular la
facultad o
potestad de exigencia oponible a la autoridad.
En el mismo sentido, conforme a la jurisprudencia 7/2002 de
la
Sala Superior de este tribunal,5 el interés jurídico directo
se
5 De rubro y texto: “INTERÉS JURÍDICO DIRECTO PARA PROMOVER
MEDIOS DE
IMPUGNACIÓN. REQUISITOS PARA SU SURTIMIENTO.- La esencia del
artículo 10,
párrafo 1, inciso b), de la Ley General del Sistema de
Medios de Impugnación en
Materia Electoral implica que, por regla general, el interés
jurídico procesal se surte, si
en la demanda se aduce la infracción de algún derecho
sustancial del actor y a la vez
éste hace ver que la intervención del órgano jurisdiccional
es necesaria y útil para lograr
la reparación de esa conculcación, mediante la formulación
de algún planteamiento
ST-JDC-234/2015 Y ACUMULADOS
11
surte, si en la demanda se aduce la infracción de algún
derecho sustancial del actor y, a la vez, éste hace ver que
la
intervención del órgano jurisdiccional es necesaria y útil
para
lograr la reparación de esa conculcación, mediante la
formulación de algún planteamiento tendiente a obtener el
dictado de una sentencia que tenga el efecto de revocar o
modificar el acto o la resolución reclamados, que producirá
la
consiguiente restitución al demandante en el goce del
pretendido derecho político-electoral violado.
En efecto, en el sistema de medios de impugnación en materia
electoral que rige en México, en principio, los ciudadanos
por
su propio derecho solamente tienen interés jurídico para
impugnar aquellos actos o resoluciones que consideren les
causen un perjuicio real y directo a sus derechos
políticoelectorales.
Si se satisface lo anterior, el actor tiene interés jurídico
procesal para promover el medio de impugnación, lo cual
conducirá a que se examine el fondo de la pretensión.
En este caso, las actoras comparecen impugnando el acuerdo
IEEM/CG/49/2015, emitido por el Consejo General del
Instituto
Electoral del Estado de México, mediante el cual se
aprobaron
los “Lineamientos para el registro de candidaturas a los
distintos cargos de elección popular para el Proceso
Electoral
2014-2015, ante el Instituto Electoral del Estado de
México”; el
tendente a obtener el dictado de una sentencia, que tenga el
efecto de revocar o
modificar el acto o la resolución reclamados, que producirá
la consiguiente restitución al
demandante en el goce del pretendido derecho político
electoral violado. Si se satisface
lo anterior, es claro que el actor tiene interés jurídico
procesal para promover el medio
de impugnación, lo cual conducirá a que se examine el mérito
de la pretensión.
Cuestión distinta es la demostración de la conculcación del
derecho que se dice violado,
lo que en todo caso corresponde al estudio del fondo del
asunto.” Justicia Electoral.
Revista del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
Federación, Suplemento 6, Año
2003, página 39.
ST-JDC-234/2015 Y ACUMULADOS
12
cual no afecta de manera personal el interés jurídico, ni
lesiona
de manera directa alguno de sus derechos
político-electorales,
de votar o ser votadas, pues en este último supuesto no se
demuestra su participación en los procesos intrapartidistas,
inclusive ni siquiera refieren formar parte de algún partido
político que contienda en esa entidad federativa en los
procesos electorales para renovar a los ayuntamientos.
En efecto, en el sistema de medios de impugnación en
materia electoral que rige en México, los ciudadanos por su
propio derecho tienen interés jurídico para impugnar
aquellos
actos o resoluciones que consideren les causen un perjuicio
real y directo a sus derechos político electoral.
Sin embargo, carecen de interés jurídico para impugnar por
sí
mismas el acuerdo impugnado ya que dichas ciudadanas no
demuestran ser titulares de un derecho respecto de su
posible
postulación por cualquier instituto político de acuerdo a
nuestro
sistema constitucional de integración de la representación
política; y en la actualidad, no podrían tampoco participar
como candidatas independientes, en algún municipio del
Estado de México; habida cuenta que del análisis de las
constancias que integran el expediente, no se evidencia
ninguna de las circunstancias referidas.
Al respecto es aplicable en sentido contrario, la tesis
XXI/2012,
emitida por la Sala Superior de este tribunal, de rubro y
texto:
“EQUIDAD DE GÉNERO. INTERÉS JURÍDICO PARA PROMOVER
JUICIO PARA LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS
POLÍTICOELECTORALES
DEL CIUDADANO.—De la interpretación sistemática y
funcional de los artículos 1°, 17, 35, de la Constitución
Política de los
Estados Unidos Mexicanos; 1, 23, de la Convención Americana
sobre
ST-JDC-234/2015 Y ACUMULADOS
13
Derechos Humanos; 219, párrafo 1, del Código Federal de
Instituciones y
Procedimientos Electorales; 79 y 80 de la Ley General del
Sistema de
Medios de Impugnación en Materia Electoral, se advierte que
las normas
relativas a los derechos humanos se interpretarán
favoreciendo en todo
tiempo a las personas la protección más amplia; que todas
las
autoridades, en el ámbito de su competencia tienen la
obligación de
protegerlos y garantizarlos de conformidad con el principio
de
progresividad y que el juicio para la protección de los
derechos políticoelectorales
del ciudadano, procede cuando un ciudadano aduce la
presunta violación a sus derechos de votar, ser votado, de
asociación o
afiliación y los directamente relacionados con éstos. En ese
contexto, a fin
de potenciar el derecho humano de acceso a la justicia, debe
estimarse
que los militantes de un partido político tienen interés
jurídico para
impugnar los acuerdos de carácter general emitidos por la
autoridad
administrativa electoral, que limiten el cumplimiento de la
cuota de género
que los coloca en la posibilidad real de ser postulados en
condiciones de
equidad, a los cargos de elección popular por sus
respectivos partidos
políticos”6
Por otra parte, aun cuando en la Ley General del Sistema de
Medios de Impugnación en Materia Electoral, no se encuentra
regulada la procedencia del juicio para la protección de los
derechos político-electorales del ciudadano a partir de la
posible afectación al interés legítimo que pudiera asistirle
a las
accionantes, esta Sala Regional considera realizar un
pronunciamiento al respecto, en el sentido de que en el
presente asunto, dicha figura jurídica tampoco se actualizaría
a favor de las actoras.
Para tal efecto, se expone que el pleno de la Suprema Corte
de Justicia de la Nación, al resolver la contradicción de
tesis
número 111/2013, estableció que las notas distintivas del
interés legítimo son las siguientes:
6 Subrayado realizado por esta Sala Regional. Gaceta de
Jurisprudencia y Tesis en
materia electoral. Tribunal Electoral del Poder Judicial de
la Federación, Año 5, Número
10, 2012, páginas 52 y 53.
ST-JDC-234/2015 Y ACUMULADOS
14
a) Implica la existencia de un vínculo entre ciertos
derechos
fundamentales y una persona que comparece en el proceso.
b) El vínculo no requiere de una facultad otorgada
expresamente
por el orden jurídico, es decir, la persona con interés se
encuentra en aptitud de expresar un agravio diferenciado al
resto de los integrantes de la sociedad, al tratarse de un
interés cualificado, actual, real y jurídicamente relevante.
c) Consiste en una categoría diferenciada y más amplia que
el
interés jurídico, pero tampoco se trata de un interés
genérico de la sociedad como ocurre con el interés simple.
Es decir, implica el acceso a los tribunales competentes
ante
posibles lesiones jurídicas a intereses jurídicamente
relevantes y, por ende, protegidos. En otras palabras, debe
existir un vínculo con una norma jurídica, pero basta que la
misma establezca un derecho objetivo, por lo que no se exige
acreditar la afectación a un derecho subjetivo, pero tampoco
implica que cualquier persona pueda promover la acción.
d) La concesión del amparo, se traduciría en un beneficio
jurídico
en favor del quejoso, es decir, un efecto positivo en su
esfera
jurídica, ya sea actual o futuro pero cierto, mismo que no
puede ser lejanamente derivado, sino resultado inmediato de
la resolución que en su caso llegue a dictarse.
e) Debe existir una afectación a la esfera jurídica del
quejoso en
un sentido amplio, apreciada bajo un parámetro de
razonabilidad y no sólo como una simple posibilidad, esto
es,
ST-JDC-234/2015 Y ACUMULADOS
15
una lógica que debe guardar el vínculo entre la persona y la
afectación aducida.
f) Así, el quejoso tiene un interés propio distinto del de
cualquier
otro gobernado, consistente en que los poderes públicos
actúen de conformidad con el ordenamiento jurídico, cuando
con motivo de tales fines se incide en el ámbito de dicho
interés propio.
g) La situación jurídica identificable, surge por una
relación
específica con el objeto de la pretensión que se aduce, ya
sea
por una circunstancia personal o por una regulación
sectorial.
h) Si bien en una situación jurídica concreta pueden
concurrir el
interés colectivo o difuso y el interés legítimo, lo cierto
es que
tal asociación no es absoluta e indefectible.
i) Debido a su configuración normativa, la categorización de
todas las posibles situaciones y supuestos del interés
legítimo,
deberá ser producto de la labor cotidiana de los juzgadores
de
amparo al aplicar dicha figura jurídica. Es decir, el
criterio
contenido en la presente sentencia no constituye un concepto
cerrado o acabado sobre el interés legítimo, sino que
contiene
los elementos suficientes para adaptarse a diversas
situaciones, así como notas distintivas para no confundirse
con otros tipos de interés.
j) Finalmente, el interés debe responder a la naturaleza del
proceso del cual forma parte, es decir, el interés legítimo
requiere ser armónico con la dinámica y alcances del juicio
de
amparo, consistentes en la protección de los derechos
fundamentales de las personas.
ST-JDC-234/2015 Y ACUMULADOS
16
Las consideraciones anteriores, dieron lugar a la
jurisprudencia de rubro y contenido siguiente:
“INTERÉS LEGÍTIMO. CONTENIDO Y ALCANCE PARA EFECTOS DE
LA PROCEDENCIA DEL JUICIO DE AMPARO (INTERPRETACIÓN DEL
ARTÍCULO 107, FRACCIÓN I, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE
LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS). A consideración de este
Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación,
el párrafo
primero de la fracción I del artículo 107 de la Constitución
Política de los
Estados Unidos Mexicanos, establece que tratándose de la
procedencia
del amparo indirecto –en los supuestos en que no se combatan
actos o
resoluciones de tribunales–, quien comparezca a un juicio
deberá
ubicarse en alguno de los siguientes dos supuestos: (I) ser
titular de un
derecho subjetivo, es decir, alegar una afectación inmediata
y directa en
la esfera jurídica, producida en virtud de tal titularidad;
o (II) en caso de
que no se cuente con tal interés, la Constitución ahora
establece la
posibilidad de solamente aducir un interés legítimo, que será
suficiente
para comparecer en el juicio. Dicho interés legítimo se
refiere a la
existencia de un vínculo entre ciertos derechos
fundamentales y una
persona que comparece en el proceso, sin que dicha persona
requiera de
una facultad otorgada expresamente por el orden jurídico,
esto es, la
persona que cuenta con ese interés se encuentra en aptitud
de expresar
un agravio diferenciado al resto de los demás integrantes de
la sociedad,
al tratarse de un interés cualificado, actual, real y
jurídicamente relevante,
de tal forma que la anulación del acto que se reclama
produce un
beneficio o efecto positivo en su esfera jurídica, ya sea
actual o futuro
pero cierto. En consecuencia, para que exista un interés
legítimo, se
requiere de la existencia de una afectación en cierta esfera
jurídica –no
exclusivamente en una cuestión patrimonial–, apreciada bajo
un
parámetro de razonabilidad, y no sólo como una simple
posibilidad, esto
es, una lógica que debe guardar el vínculo entre la persona
y la afectación
aducida, ante lo cual, una eventual sentencia de protección
constitucional
implicaría la obtención de un beneficio determinado, el que
no puede ser
lejanamente derivado, sino resultado inmediato de la
resolución que en su
caso llegue a dictarse. Como puede advertirse, el interés
legítimo consiste
en una categoría diferenciada y más amplia que el interés
jurídico, pero
tampoco se trata del interés genérico de la sociedad como
ocurre con el
interés simple, esto es, no se trata de la generalización de
una acción
popular, sino del acceso a los tribunales competentes ante
posibles
ST-JDC-234/2015 Y ACUMULADOS
17
lesiones jurídicas a intereses jurídicamente relevantes y,
por ende,
protegidos. En esta lógica, mediante el interés legítimo, el
demandante se
encuentra en una situación jurídica identificable, surgida
por una relación
específica con el objeto de la pretensión que aduce, ya sea
por una
circunstancia personal o por una regulación sectorial o
grupal, por lo que
si bien en una situación jurídica concreta pueden concurrir
el interés
colectivo o difuso y el interés legítimo, lo cierto es que
tal asociación no es
absoluta e indefectible; pues es factible que un juzgador se
encuentre con
un caso en el cual exista un interés legítimo individual en
virtud de que, la
afectación o posición especial frente al ordenamiento
jurídico, sea una
situación no sólo compartida por un grupo formalmente
identificable, sino
que redunde también en una persona determinada que no
pertenezca a
dicho grupo. Incluso, podría darse el supuesto de que la
afectación
redunde de forma exclusiva en la esfera jurídica de una
persona
determinada, en razón de sus circunstancias específicas. En
suma,
debido a su configuración normativa, la categorización de todas
las
posibles situaciones y supuestos del interés legítimo,
deberá ser producto
de la labor cotidiana de los diversos juzgadores de amparo
al aplicar dicha
figura jurídica, ello a la luz de los lineamientos emitidos
por esta Suprema
Corte, debiendo interpretarse acorde a la naturaleza y
funciones del juicio
de amparo, esto es, buscando la mayor protección de los
derechos
fundamentales de las personas”.7
Conforme a las notas distintivas que identifican al interés
legítimo, esta Sala Regional considera que en el caso
específico, las actoras no encuadran en dichos supuestos.
Lo anterior es así, porque aun cuando en su demanda
expusieron que acudían a la jurisdicción en su calidad de
mujeres-ciudadanas y que ello era suficiente para contar con
un interés legítimo, con el ánimo de impugnar el acuerdo
número IEEM/CG/49/2015, aprobado por el Consejo General
del Instituto Electoral del Estado de México, por el cual se
implementaron los “Lineamientos para el registro de
candidaturas a los distintos cargos de elección popular para
el
7 Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 12,
noviembre de 2014, tomo I,
página 60, y número de registro digital en el sistema de
compilación 2007921.
ST-JDC-234/2015 Y ACUMULADOS
18
proceso electoral 2014-2015”; por considerar que en dicho
acuerdo se omitió regular lo relativo al principio de
paridad
horizontal en tratándose de la elección para integrar los
ayuntamientos del Estado de México; lo cierto es, que esa
sola
condición de mujer, no es suficiente para justificar el
interés
legítimo para promover los presentes juicios ciudadanos.
Esto, porque de la lectura a sus escritos de demanda no se
advierte que aduzcan la afectación a un derecho fundamental,
actual, real y relevante, que impacte en su esfera
individual
con motivo de la emisión del acuerdo impugnado.
Además, la sola condición de ser mujer no es suficiente para
colmar el interés legítimo, pues en su demanda no se
desprende que guarden la calidad de militantes de algún
partido político o que fuese su pretensión en este momento o
en el futuro de contender a un cargo de elección popular
para
integrar el ayuntamiento del municipio en el cual tienen su
residencia, con base a su pertenencia a un partido político
o
de manera independiente.
Por ende, de darse el caso, de que se revocara el acuerdo
impugnado, no se traduciría o no obtendrían un beneficio
jurídico en su favor, esto es, no obtendrían un efecto
positivo
en su esfera jurídica, ya sea actual o en el futuro de
manera
cierta, dado que la condicionante es que aduzcan una
afectación a su esfera de derechos, lo cual no se actualiza
por
el solo hecho de tener la calidad de mujer.
En ese contexto, la condición específica de mujer que
guardan
las actoras, no actualiza que puedan acudir en defensa del
grupo colectivo conformado por aquellas mujeres que sí
ST-JDC-234/2015 Y ACUMULADOS
19
guardan la calidad de militantes, precandidatas o candidatas
a
ocupar un cargo de elección popular para integrar los
ayuntamientos del Estado de México en el proceso electoral
que actualmente se encuentra en desarrollo, pues como se ha
expuesto, acuden al presente juicio sólo en su calidad de
ciudadanas mujeres, es decir, en la acepción genérica del
término, y no bajo una condición específica de ese
colectivo,
como lo son las militantes o precandidatas o candidatas a un
cargo de elección popular, por la vía de partido político o
de
manera independiente.
De ahí que, no exista la mínima posibilidad de que pudieran
desempeñar un cargo de elección popular, y que por esa
razón la revocación o modificación en su caso del acuerdo
impugnado, pueda producirles un beneficio jurídico a su
esfera
de derechos, pues en autos no queda demostrado que
pretendan en el futuro de manera cierta contender para
ocupar
un cargo de elección popular en alguno de los municipios del
Estado de México.
Aunado a todo lo expuesto, en los presentes juicios también
se
actualiza la causal de improcedencia contenida en los
artículos
11 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación
en Materia Electoral, en relación con los artículos 41, Base
V,
105, fracción II, penúltimo párrafo y 116, fracción IV,
inciso b),
de la Constitución Federal y 10 de la Constitución del
Estado
de México, consistente en que está vedado hacer
modificaciones sustanciales en las normas que regulan los
procesos electorales, de forma que se rompa con el principio
de certeza en la materia electoral.
ST-JDC-234/2015 Y ACUMULADOS
20
Ha sido criterio reiterado por parte de este tribunal
electoral
que uno de los principios rectores de la función electoral
es el
relativo a la certeza. Lo anterior, toda vez que en diversos
preceptos constitucionales y de legislaciones secundarias,
se
establecen condiciones tanto jurídicas como materiales, que
concretizan el referido principio, tal es el caso de lo
dispuesto
en el artículo 41, base V, apartado A; 99 y 116, fracción
IV,
inciso b), de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, así como 30, párrafo 2, de la Ley General de
Instituciones y Procedimientos Electorales.
Sobre el particular, resultan ilustrativas las
jurisprudencias
emitidas por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de
rubros MATERIA ELECTORAL. PRINCIPIOS RECTORES.
EN LAS CONSTITUCIONES Y LEYES DE LOS ESTADOS
DEBE GARANTIZARSE, ENTRE OTROS, EL DE CERTEZA
EN EL DESEMPEÑO DE LA FUNCIÓN ELECTORAL y
FUNCIÓN ELECTORAL A CARGO DE LAS AUTORIDADES
ELECTORALES. PRINCIPIOS RECTORES DE SU
EJERCICIO.
Así, el principio de certeza consiste en dotar de
condiciones
jurídicas y materiales suficientes y claras, de modo que
todos
los participantes en el proceso electoral conozcan,
previamente, con claridad y seguridad las reglas a que la
actuación de las autoridades electorales está sujeta, así
como
de los propios partidos políticos, ciudadanas, ciudadanos,
militantes, simpatizantes de los partidos políticos,
integrantes
de las agrupaciones políticas nacionales, candidatas y
candidatos, observadores electorales, concesionarios de radio
y televisión y autoridades auxiliares, entre otros.
ST-JDC-234/2015 Y ACUMULADOS
21
De esta forma, cabe precisar que la Constitución Federal —
cuya fuerza normativa se irradia directamente sobre todo el
ordenamiento jurídico mexicano y sobre todos los ámbitos de
su aplicación— entraña en su artículo 105, fracción II,
penúltimo párrafo, la prohibición de modificar las reglas
que
rigen los procesos electorales durante el desarrollo de
estos, e
incluso, durante los noventa días anteriores al inicio del
proceso electoral a que corresponda.
El referido artículo 105, fracción II, penúltimo párrafo, de
la
Constitución Federal, a la letra dice:
“Artículo 105.- La Suprema Corte de Justicia de la Nación
conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria,
de
los asuntos siguientes:
(…) II. De las acciones de inconstitucionalidad que tengan
por
objeto plantear la posible contradicción entre una norma de
carácter general y esta Constitución.
(…) Las leyes electorales federal y locales deberán
promulgarse y publicarse por lo menos noventa días antes
de que inicie el proceso electoral en que vayan a
aplicarse, y durante el mismo no podrá haber
modificaciones legales fundamentales.”8
La norma citada se traduce en un mandato de certeza dirigido
tanto al legislador democrático como a los órganos
jurisdiccionales, consistente en que se deben establecer
previamente las reglas que deben acatar los partidos
políticos,
las autoridades y todas las personas que participen en un
proceso electoral.
8 Énfasis añadido por esta Sala Regional.
ST-JDC-234/2015 Y ACUMULADOS
22
Resulta aplicable el criterio contenido en la jurisprudencia
emitida por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de
rubro CERTEZA EN MATERIA ELECTORAL. EXCEPCIÓN
AL PRINCIPIO RELATIVO EN RELACIÓN CON LA
MODIFICACIÓN A LAS LEYES QUE RIGEN EL PROCESO
UNA VEZ QUE HA INICIADO.
Además, la constitución y registro de los partidos políticos
(el
registro tiene efectos constitutivos a partir del primer día
del
mes de julio del año previo al de la elección), así como la
conformación de la coaliciones (a más tardar treinta días
antes
de que inicien las precampañas), debe ocurrir con la
suficiente
antelación para que se tenga certeza de los actores
políticos
que participaran en el proceso electoral (artículos 11,
párrafo
1; 19, párrafo 2, y 92, párrafo 1, de la Ley General de
Partidos
Políticos).
En ese sentido, también el principio de certeza electoral
consiste en que al iniciar el proceso electoral los
participantes
conozcan las reglas fundamentales que integrarán el marco
legal del procedimiento que permitirá a los ciudadanos
acceder
al ejercicio del poder público, con la seguridad de que,
previamente, pudieron ser impugnadas. Este principio permea
en el sistema jurídico electoral y a continuación se
enuncian
algunos ejemplos.
En el abrogado Código Federal de Instituciones y
Procedimientos Electorales, en específico, en el artículo
38,
párrafos 1, inciso l), y 2, se establecía que las
modificaciones a
los documentos básicos de los partidos políticos en ningún
caso se podrían hacer una vez iniciado el proceso electoral.
Actualmente, en el artículo 34, párrafo 2, inciso a), de la
Ley
ST-JDC-234/2015 Y ACUMULADOS
23
General de Partidos Políticos, se establece que son asuntos
internos de los partidos políticos, entre otros, la
elaboración y
modificación de sus documentos básicos, las cuales en ningún
caso se podrán realizar una vez iniciado el proceso
electoral.
Al respecto, la Sala Superior ha determinado suspender la
resolución de medios de defensa cuando está en curso un
proceso electoral, si la impugnación se encuentra
relacionada
con la modificación de normas estatutarias. En efecto, en la
sesión del diecisiete de diciembre de dos mil dos, la Sala
Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
Federación acordó diferir la resolución del juicio para la
protección de los derechos político electorales del
ciudadano
con número de expediente SUP-JDC-021/2002, hasta la
conclusión del proceso electoral 2002-2003, para la
renovación del Congreso de Unión, y se acordó que la
sentencia se dictara en la primera sesión pública que
realizara
la Sala Superior, una vez que se verificara la conclusión
del
proceso electoral.
Asimismo, cuando se nombran dirigencias partidistas de
carácter provisional en el ámbito estatal, las cuales son
designadas por los órganos nacionales cuando está en curso
algún proceso, la Sala Superior ha admitido la renovación
conforme a los cauces estatutarios, sí y sólo sí, han
concluido
los procesos (por ejemplo, está el precedente establecido
por
la Sala Superior, con el número de expediente SUP-JDC-
507/2005).
Finalmente, en el artículo 214, párrafo 2, de la Ley General
de
Instituciones y Procedimientos Electorales, se dispone que
la
ST-JDC-234/2015 Y ACUMULADOS
24
distritación electoral deberá, en su caso, aprobarse antes
de
que inicie el proceso electoral en que vaya a aplicarse.
Como se observa, el principio de certeza permea en el
ordenamiento jurídico mexicano en materia electoral, de tal
forma que la observancia del mismo se traduce en que los
ciudadanos, institutos políticos, autoridades electorales y,
en
general, todos los participantes del proceso electoral
conozcan
las normas electorales que rigen la contienda electoral,
dotando de seguridad y transparencia al proceso con los
consecuentes beneficios que ello implica para la sociedad,
principal destinatario de las normas electorales.
De lo anterior, se afirma que las hermenéuticas sistemática
y
teleológica, de las normas constitucionales y legales
citadas,
reconocen que no se pueden alterar las condiciones jurídicas
y
materiales en que tienen verificativo los procesos
electorales,
puesto que las etapas que los componen están concatenadas
y se van clausurando bajo condiciones de certeza y
objetividad
sin que puedan revisarse o modificarse porque se trastoca su
progresión lógica (como excepción se admite que pueda
revocarse o modificarse algún acto para restituir algún derecho
humano de carácter político-electoral que se considere
violado).
En este tenor, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha
interpretado al resolver la acción de inconstitucionalidad
9/2001, que el artículo 105, fracción II, penúltimo párrafo,
de la
Constitución Federal en el sentido de que esta norma
establece una medida adoptada por el órgano reformador de la
constitución a efecto de preservar el principio de certeza
en la
materia electoral; lo anterior, en virtud de que la
prohibición de
ST-JDC-234/2015 Y ACUMULADOS
25
que se emitan o modifiquen las leyes electorales dentro de
los
noventa días previos al inicio del proceso electoral fue
establecida para permitir que esas normas pudieran ser
impugnadas ante la Suprema Corte y ésta pudiera resolver las
acciones de inconstitucionalidad antes de que inicie el
proceso
electoral.
En esta acción de inconstitucionalidad, si bien la Suprema
Corte reconoció la validez del artículo 47 de la
Constitución
Política del Estado de Tabasco, al haberse promulgado dentro
del periodo de noventa días que veda el artículo 105 de la
Constitución Federal, y en aras de no vulnerar el principio
de
certeza en la materia, determinó que las normas no podían
ser
aplicadas en el proceso electoral en curso, aún a pesar de
haber sido declaradas constitucionalmente válidas, pues ello
generaría falta de certeza en las reglas comiciales.
Con base en la acción de inconstitucionalidad anterior, el
Alto
Tribunal emitió la jurisprudencia número P./J. 25/2001, de
rubro: “ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. EL
DECRETO ‘450’, POR EL QUE SE REFORMÓ EL
ARTÍCULO 47, PÁRRAFO SEGUNDO, PARTE FINAL, DE
LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ESTADO LIBRE Y
SOBERANO DE TABASCO, DEBE DECLARARSE
INAPLICABLE PARA EL PRÓXIMO PROCESO
ELECTORAL EXTRAORDINARIO QUE TENDRÁ
VERIFICATIVO EN ESA ENTIDAD, POR NO HABERSE
EMITIDO CON LA ANTICIPACIÓN DEBIDA”.9
9 Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta,
Novena Época, Pleno,
Tomo XIII, marzo de 2001, página 446.
ST-JDC-234/2015 Y ACUMULADOS
26
Como se puede advertir, la Suprema Corte de Justicia de la
Nación ha sido muy cautelosa de proteger que los procesos
electorales se lleven a cabo en forma transparente y en
condiciones de igualdad para las partes contendientes.
Es precisamente en la Constitución Federal donde se
encuentra consagrado el principio de certeza. De esta forma,
de la lectura de los artículos 41, Base V y 116, fracción
IV,
inciso b), de la Constitución Federal y 10 de la
Constitución del
Estado de México, se puede concluir que la organización de
las elecciones es una función estatal que debe ser ejercida
con apego al principio de certeza, el cual deberá ser
garantizado por las autoridades electorales.
Al respecto, la Sala Superior del Tribunal Electoral del
Poder
Judicial de la Federación ha reiterado la necesidad de
proteger
el principio de certeza en la materia electoral. De este
modo,
determinó en el juicio ciudadano con clave SUP-JDC-
799/2015, que el principio de certeza consiste en “dotar de
facultades expresas a las autoridades electorales, de tal
modo
que todos los participantes en el proceso electoral,
autoridades, partidos políticos, candidatos y ciudadanía,
conozcan previamente, con claridad y seguridad las reglas a
las que debe estar sometida la actuación de todos los
sujetos
que han de intervenir. Además, el significado del principio
de
certeza radica en que las acciones que se efectúen deben ser
veraces, reales y apegadas a los hechos, esto es, que el
resultado de los procesos sea completamente verificable,
fidedigno y confiable, de ahí que la certeza se convierta en
presupuesto obligado de la democracia”.
ST-JDC-234/2015 Y ACUMULADOS
27
Asimismo, la Sala Superior determinó al resolver la
contradicción de criterios SUP-CDC-2/2013, que el principio
de
certeza tiene como objeto que el resultado de los procesos
sea
completamente verificable, fidedigno, confiable y auténtico,
esto es, que no puede caber duda o incertidumbre en cuanto
al contenido de las normas y actos que establecen y/o
determinan las directrices para su válida celebración. En
este
sentido, de acuerdo con la Superioridad, es “imprescindible
que todos los participantes en un proceso electoral conozcan
previamente, con claridad y seguridad las reglas que rigen
la
actuación de todos los sujetos que han de intervenir, así
como
la de las autoridades electorales”.
Del mismo modo, esta Sala Regional ha sostenido al resolver
el juicio de inconformidad con clave ST-JIN-13/2012, que la
democracia es un sistema de acciones e interacciones
típicas,
regido por un cierto conjunto de reglas fundamentales, a las
que se suele denominar “reglas del juego”.
En este sentido, esta Sala Regional ha sostenido que en todo
Estado democrático se deben atender ciertas reglas básicas,
es decir, se debe tener el principio de certeza como
fundamento de la legalidad, y más aún, como valor supremo
del ordenamiento constitucional. Por tanto, los partidos
políticos y sus actores, al crear, aprobar y reconocer las
reglas
que sustentan al propio sistema electoral, deban cumplir y
acatar a cabalidad las normas que se han impuesto para que
en la ingeniería constitucional electoral exista un legal y
legítimo juego por parte de todos los actores, incluyendo en
estos últimos, a la propia autoridad en la materia.
ST-JDC-234/2015 Y ACUMULADOS
28
En estos términos, el principio de certeza permite que todos
los participantes en un proceso electoral, al conocer
previamente las reglas del “juego democrático” participen en
igualdad de condiciones y con plena conciencia de las
exigencias legales y reglamentarias que deberán cubrir en la
búsqueda del voto de la ciudadanía. En este sentido resulta
aplicable la expresión de Michelangelo Bovero: “si no
sabemos
cuáles son las reglas, no podemos saber qué juego estamos
jugando.”10
Ahora bien, en el caso, la pretensión de las actoras es
justamente que se modifiquen las reglas de candidaturas, lo
que a juicio de esta Sala Regional, se encuentra vedado en
atención al principio de certeza aludido.
Lo anterior máxime que el periodo de registro de candidaturas
a integrar los ayuntamientos en el Estado de México inicia
el
dieciocho de abril y las campañas lo harán a partir del
primero
de mayo, durando treinta días. En este sentido, una
modificación sustancial en las reglas del proceso electoral
generaría falta de certeza y reduciría considerablemente los
periodos de campaña en detrimento de todas las personas que
sean postuladas para contender en el actual proceso
electoral
en el Estado de México.
Por lo anterior es que se actualiza la improcedencia
constitucional contenida en los artículos 11 de la Ley
General
del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral,
en relación con los artículos 41, Base V, 105, fracción II,
10 BOVERO, Michelangelo, La democracia y sus condiciones,
trad. del italiano de
Lorenzo Cordova Vianello y Paula Sofía Vázquez Sánchez, en
Revista de la Facultad
de Derecho de México, Tomo, LX, VOL. I, No. 253,
enero-junio, México. D.F., 2010, p.
1.
ST-JDC-234/2015 Y ACUMULADOS
29
penúltimo párrafo y 116, fracción IV, inciso b), de la
Constitución Federal y 10 de la Constitución del Estado de
México.
En el mismo sentido se ha pronunciado la Segunda Sala de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación en diversas
ocasiones, entre ellas al resolver el amparo en revisión
588/201211, en el cual sostuvo que si bien en la ley
procesal
(en esa ocasión Ley de Amparo) se establece que el juicio es
improcedente cuando la causal resulte de alguna disposición
de la ley, ese precepto debe ser entendido en el sentido de
que las causas de improcedencia pueden surgir no solo de
una disposición legal, sino también de alguna disposición de
la
Constitución.
En ese caso (donde se analizaba la alegada omisión
legislativa de establecer un procedimiento para el
otorgamiento de licencias a los presidentes municipales en
Nuevo León), la Segunda Sala del Alto Tribunal determinó la
improcedencia del juicio de amparo por haberse actualizado
la
causa de improcedencia prevista en el artículo 73, fracción
XVIII, de la Ley de Amparo, en relación con el artículo 107,
fracción II, de la Constitución Política de los Estados
Unidos
Mexicanos.
De esta sentencia se originó la tesis aislada número 2a.
VIII/2013 (10a.), de rubro: “OMISIÓN LEGISLATIVA. ES
IMPROCEDENTE EL JUICIO DE AMPARO EN SU CONTRA,
CONFORME AL ARTÍCULO 73, FRACCIÓN XVIII, DE LA
LEY DE LA MATERIA, EN RELACIÓN CON EL ARTÍCULO
11 Sentencia del Amparo en Revisión 588/2012 de la Segunda
Sala, del 28 de
noviembre de 2012.
ST-JDC-234/2015 Y ACUMULADOS
30
107, FRACCIÓN II, PÁRRAFO PRIMERO, DE LA
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS
MEXICANOS”.12
A mayor abundamiento, en el abrogado Código Federal de
Instituciones y Procedimientos Electorales, en específico,
en el
artículo 38, párrafos 1, inciso l), y 2, se establecía que
las
modificaciones a los documentos básicos de los partidos
políticos en ningún caso se podrían hacer una vez iniciado
el
proceso electoral.
Actualmente, en el artículo 34, párrafo 2, inciso b), de la
Ley
General de Partidos Políticos, se establece que son asuntos
internos de los partidos políticos, entre otros, la
elaboración y
modificación de sus documentos básicos, las cuales en ningún
caso se podrán realizar una vez iniciado el proceso
electoral.
Al respecto, la Sala Superior ha determinado suspender la
resolución de medios de defensa cuando está en curso un
proceso electoral, si la impugnación se encuentra
relacionada
con la modificación de normas estatutarias.
Asimismo, cuando se nombran dirigencias partidistas de
carácter provisional en el ámbito estatal, las cuales son
designadas por los órganos nacionales cuando está en curso
algún proceso, la Sala Superior ha admitido la renovación su
renovación conforme a los cauces estatutarios, sí y sólo sí,
han concluido los procesos (por ejemplo, está el precedente
12 Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta,
Décima Época, Segunda
Sala, libro XVII, febrero de 2013, tomo 2, página 1164.
ST-JDC-234/2015 Y ACUMULADOS
31
establecido por la Sala Superior, con el número de
expediente
SUP-JDC-507/2005).
Finalmente, en el artículo 214, párrafo 2, de la Ley General
de
Instituciones y Procedimientos Electorales, se dispone que
la
distritación electoral deberá, en su caso, aprobarse antes
de
que inicie el proceso electoral en que vaya a aplicarse.
En las relatadas consideraciones, al actualizarse la causal
de
improcedencia prevista en los artículos 10, párrafo 1,
inciso b)
y 11, párrafo 1, inciso c), de la Ley General del Sistema de
Medios de Impugnación en Materia Electoral, relativa a la
falta
de interés jurídico, así como la falta de interés legítimo;
y la
derivada de los artículos 41, Base V, 105, fracción II,
penúltimo
párrafo y 116, fracción IV, inciso b), de la Constitución
Federal
y 10 de la Constitución del Estado de México; lo conducente
es sobreseer los juicios ST-JDC-234/2015, ST-JDC-237/2015
y ST-JDC-240/2015, toda vez que fueron admitidas las
respectivas demandas; y a su vez, desechar de plano la
demanda del diverso juicio ciudadano ST-JDC-238/2015.
Por lo anteriormente expuesto y fundado, se
RESUELVE
PRIMERO. Se decreta la acumulación de los juicios para la
protección de los derechos político-electorales del
ciudadano
números ST-JDC-237/2015, ST-JDC-238/2015 y ST-JDC-
240/2015 al diverso ST-JDC-234/2015, por ser este último el
más antiguo.
ST-JDC-234/2015 Y ACUMULADOS
32
Glósese copia certificada de los puntos resolutivos de esta
sentencia a los juicios acumulados.
SEGUNDO. Se sobreseen los juicios para la protección de los
derechos político-electorales del ciudadano ST-JDC-234/2015,
ST-JDC-237/2015 y ST-JDC-240/2015.
TERCERO. Se desecha de plano la demanda del juicio para la
protección de los derechos político-electorales del
ciudadano
ST-JDC-238/2015.
NOTIFÍQUESE personalmente, a las actoras en el domicilio
señalado en sus escritos de demanda, así como a los terceros
interesados; por oficio, al Consejo General Instituto
Electoral
del Estado de México, anexando copia certificada de esta
sentencia; y por estrados a los demás interesados, en
términos de los artículos 26, 27, 28, 29 y 84, párrafo 2,
incisos
a) y b) de la Ley General del Sistema de Medios de
Impugnación en Materia Electoral, así como 102, 103, 106 y
107 del Reglamento Interno del Tribunal Electoral del Poder
Judicial de la Federación.
Asimismo, hágase del conocimiento público la presente
resolución en la página que tiene este órgano jurisdiccional
en
Internet.
En su caso devuélvanse las constancias atinentes y en su
ST-JDC-234/2015 Y ACUMULADOS
33
oportunidad, remítase el expediente al Archivo
Jurisdiccional
de esta Sala Regional, como asunto concluido.
Así, por unanimidad de votos, con el voto aclaratorio que
formula la Magistrada María Amparo Hernández Chong Cuy, lo
acordaron y firmaron los magistrados que integran la Sala
Regional del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
Federación, correspondiente a la Quinta Circunscripción
Plurinominal, ante el Secretario General de Acuerdos, que
autoriza y da fe.
MAGISTRADO PRESIDENTE
JUAN CARLOS SILVA ADAYA
MAGISTRADA
MARÍA AMPARO HERNÁNDEZ
CHONG CUY
MAGISTRADA
MARTHA C. MARTÍNEZ
GUARNEROS
SECRETARIO GENERAL DE ACUERDOS
GERMÁN PAVÓN SÁNCHEZ
ST-JDC-234/2015 Y ACUMULADOS
34
VOTO ACLARATORIO QUE FORMULA LA MAGISTRADA
MARÍA AMPARO HERNÁNDEZ CHONG CUY, EN LA
SENTENCIA RECAÍDA AL EXPEDIENTE ST-JDC-234/2015
Y ACUMULADOS.
Me permito formular el presente voto jurisdiccional, pues si
bien estoy de acuerdo con el sentido de la sentencia de este
Pleno, considero necesario puntualizar algunos aspectos de
mi
razonamiento que, aun cuando no se reflejan en la sentencia,
me llevan a compartir la decisión final tomada.
En los juicios ciudadanos que ahora se resuelven, las
ciudadanas demandantes acuden a sede jurisdiccional federal
electoral, actuando por propio derecho, en su calidad de
ciudadanas del Estado de México, a controvertir el Acuerdo
del
Consejo General del Instituto Electoral del Estado de México
(en adelante IEEM) IEEM/CG/49/2015, relativo a los
Lineamientos para el Registro de Candidaturas a los
distintos
cargos de elección popular en el Estado de México, en virtud
de que dicho acuerdo no establece la paridad horizontal en
la
postulación de las candidaturas a las presidencias
municipales, consistente, a su decir, en la obligación de
los
partidos políticos de postular a mujeres en al menos el 50%
de
esos cargos de elección popular.
En su escrito de demanda, partiendo del análisis de diversos
instrumentos internacionales, las ciudadanas demandantes
sostienen que debe garantizarse la materialización del
principio de igualdad en su dimensión sustantiva, por lo que
la
legislación electoral debe establecer acciones afirmativas
en
favor de las mujeres para acceder a los cargos de elección
popular y de representación.
ST-JDC-234/2015 Y ACUMULADOS
35
Las ciudadanas refieren que el bloque de constitucionalidad
mexicano permite el establecimiento de acciones afirmativas
en favor de las mujeres que sirvan de base para fomentar su
participación en la vida política de la nación y el acceso a
los
cargos de elección popular, siempre que se trate de medidas
objetivas y razonables.
Además, refieren que de la interpretación sistemática y
funcional de los principios de paridad y de igualdad
material,
es posible concluir que la paridad se debe cumplir en la
postulación de todos los cargos de elección popular, lo que
incluye la dimensión horizontal en las presidencias
municipales.
Finalmente refieren las demandantes que la regla de paridad
de género establecida en el artículo 12, párrafo quinto, de
la
Constitución del Estado de México, así como el artículo 9,
párrafo segundo y 248, último párrafo, del Código Electoral
del
Estado de México, debe ser entendida en el sentido de que
ese principio también debe observarse en la postulación de
las
candidaturas a las presidencias municipales en un sentido
horizontal; esto es, tomando en cuenta la totalidad de
candidaturas para dicho cargo de elección popular en esa
entidad federativa.
En la sentencia que acompaña este voto se determinó
sobreseer los juicios ciudadanos en virtud de que las
ciudadanas carecen de interés jurídico o legítimo para
controvertir el Acuerdo IEEM/CG/49/2015; y también en virtud
de que no es ahora momento procesal oportuno para modificar
las reglas de registro de candidaturas.
ST-JDC-234/2015 Y ACUMULADOS
36
Comparto en general este último motivo de sobreseimiento, y
por eso suscribí el resolutivo, mas no la diversa
consideración
en torno a la carencia de interés de las actoras, pues a mi
juicio sí les asiste interés, como me permito explicar en
seguida.
En este tema, en síntesis, la sentencia argumenta que la
sola
condición de mujer no es suficiente para colmar el interés
legítimo de las actoras, puesto que de su demanda no se
desprende que sean militantes de un partido político o que
pretendan contender ahora o en el futuro a algún cargo de
elección popular, por lo que en caso de analizarse el fondo
del
asunto y emitirse una sentencia que revocara el acuerdo
impugnado, no se generaría un beneficio en su favor.
En mi opinión, a las ciudadanas demandantes les asiste
interés legítimo.
De conformidad con el artículo 17 de la Constitución
Federal,
toda persona tiene derecho a que se le administre justicia
por
tribunales que estarán expeditos para impartirla en los
plazos y
términos que fijen las leyes, emitiendo sus resoluciones de
manera pronta, completa e imparcial.
Ciertamente el derecho de acceso a la justicia no es un
derecho ilimitado sino que está sujeto a los plazos y
requisitos
que, en el marco de la razonabilidad, fijen las leyes; y, en
efecto, como se señala en la posición mayoritaria, la Ley
General del Sistema de Medios de Impugnación no establece
expresamente la procedencia del juicio ciudadano a partir de
la
actualización de un interés legítimo de las demandantes.
ST-JDC-234/2015 Y ACUMULADOS
37
Sin embargo esa posibilidad se ha ido ampliando con el
desarrollo jurisprudencial del derecho de acceso a la
justicia.
Sobre el tema, la Sala Superior de este órgano
jurisdiccional
federal ha esbozado los alcances del interés legítimo para
impugnar actos o resoluciones que, en virtud de sus alcances
sociales, competen no solo a quien resienta una afectación
directa sino a todo un grupo determinado.
En este sentido, al emitir la tesis XXX/2012, de rubro:
“JUICIO
PARA LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS POLÍTICOELECTORALES
DEL CIUDADANO. LOS DIPUTADOS
TIENEN INTERÉS LEGÍTIMO PARA PROMOVERLO
CONTRA LA OMISIÓN DE ELEGIR A LOS CONSEJEROS
DEL INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL”, la Sala Superior
señaló que a partir de los artículos 41, párrafo segundo,
base
V, párrafos segundo y tercero, y 51 de la Constitución
General,
así como 79 y 80 de la Ley General del Sistema de Medios de
Impugnación en Materia Electoral, y dada la representación
popular que ostentan los diputados federales y a efecto de
garantizar la observancia de la Norma Fundamental, debe
estimarse que cuentan con interés legítimo para promover el
juicio ciudadano, contra la omisión de la Cámara de
Diputados
de elegir a los consejeros del entonces Instituto Federal
Electoral.
Siguiendo esa línea argumentativa, en la tesis XXI/2012, de
rubro: “EQUIDAD DE GÉNERO. INTERÉS JURÍDICO PARA
PROMOVER JUICIO PARA LA PROTECCIÓN DE LOS
DERECHOS POLÍTICO-ELECTORALES DEL CIUDADANO”,
se determinó que a partir de una interpretación sistemática
y
funcional de los artículos 1°, 17 y 35, de la Constitución
ST-JDC-234/2015 Y ACUMULADOS
38
Federal, así como 1 y 23 de la Convención Americana sobre
Derechos Humanos, se debe entender que a efecto de
potenciar el derecho de acceso a la justicia, los militantes
de
un partido político tienen interés jurídico para impugnar
los
acuerdos de carácter general emitidos por la autoridad
administrativa electoral, que limiten el cumplimiento de la
cuota
de género que los coloca en la posibilidad real de ser
postulados en condiciones de equidad, a los cargos de
elección popular por sus respectivos partidos políticos.
Esta tesis es uno de los primeros esbozos jurisdiccionales
que
el Tribunal Electoral genera respecto del interés legítimo
para
impugnar normas que vulneren o limiten el cumplimiento de
las
obligaciones de los partidos políticos de potencializar la
igualdad material de las mujeres en el acceso al poder
público.13
Como se puede apreciar, la Sala Superior del Tribunal
Electoral del Poder Judicial de la Federación ha buscado
ampliar el derecho de acceso a la justicia en aras de
proteger,
en mayor medida, los derechos sustantivos de la ciudadanía y
los principios constitucionales sobre los que descansa
nuestro
ordenamiento.
El concepto del interés legítimo, como reflejo del mandato
constitucional de potencializar el acceso a la justicia debe
analizarse de caso en caso para irse desarrollando y
ponderando su conformidad con los cambiantes contextos y
paradigmas jurídicos.
13 Sentencia de la Sala Superior con clave
SUP-JDC-12624/2011 y acumulados.
Asimismo, para un estudio más profundo sobre la sentencia en
comento, véase ORTIZ
Ortega, Adriana y SCHERER Castillo, Clara, Contigo aprendí.
Una lección de
democracia gracias a la sentencia 12624, México, Tribunal
Electoral del Poder Judicial
de la Federación, 2014.
ST-JDC-234/2015 Y ACUMULADOS
39
En torno a esto, la Suprema corte de Justicia de la Nación
ha
sostenido al resolver la contradicción de tesis 111/2013 y,
en
consecuencia, emitir la jurisprudencia P. /J. 50/2014
(10a.),
con rubro: “INTERÉS LEGÍTIMO. CONTENIDO Y ALCANCE
PARA EFECTOS DE LA PROCEDENCIA DEL JUICIO DE
AMPARO (INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 107,
FRACCIÓN I, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS
ESTADOS UNIDOS MEXICANOS)”, que en caso de no
contarse con interés jurídico para acudir en amparo, basta
con
acreditar la existencia de un interés legítimo.
Siguiendo esa línea argumentativa, el Alto Tribunal arguyó
en
la mencionada contradicción de tesis que el interés legítimo
se
refiere a la existencia de un vínculo entre ciertos derechos
fundamentales y una persona que comparece en el proceso,
sin que dicha persona requiera de una facultad otorgada
expresamente por el orden jurídico, esto es, la persona que
cuenta con ese interés se encuentra en aptitud de expresar
un
agravio diferenciado al resto de los demás integrantes de la
sociedad, al tratarse de un interés cualificado, actual,
real y
jurídicamente relevante, de tal forma que la anulación del
acto
que se reclama produce un beneficio o efecto positivo en su
esfera jurídica, ya sea actual o futuro pero cierto.
Asimismo, se señaló que mediante el interés legítimo, el
demandante se encuentra en una situación jurídica
identificable, surgida por una relación específica con el
objeto
de la pretensión que aduce, ya sea por una circunstancia
personal o por una regulación sectorial o grupal.
ST-JDC-234/2015 Y ACUMULADOS
40
Sin embargo, esta concepción de interés legítimo no
constituye una cláusula cerrada sino que la categorización
de
todas las posibles situaciones y supuestos del interés
legítimo,
deberá ser producto de la labor cotidiana de los diversos
juzgadores al aplicar dicha figura jurídica, debiendo buscar
la
mayor protección de los derechos fundamentales de las
personas.
De esta forma, partiendo de la noción de que los tribunales
deben optar por hacer efectivo el derecho de acceso a la
justicia, me parece que en los juicios ciudadanos que ahora
se
resuelven sí estaba acreditado el interés legítimo de las
demandantes, pues se ostentaban como ciudadanas del
Estado de México, esto es, ciudadanas pertenecientes a un
grupo históricamente discriminado como lo es el de las
mujeres.
En este sentido, resulta paradigmática la sentencia dictada
por
la Primera Sala del Alto Tribunal al resolver el amparo en
revisión 152/201314, en donde la Primera Sala de la Suprema
Corte determinó revocar la sentencia impugnada, en virtud de
que debe reconocerse una clase de afectación a quienes, sin
ser destinatarios directos del contenido normativo de una
norma (parte dispositiva), pueden resentir una afectación
transmitida por la parte (valorativa) de la misma.
En estos términos, la Primera Sala de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación determinó que se actualiza el interés
14 Amparo en revisión 15/2013, resuelto por mayoría de
cuatro de votos, el 23 de abril
de 2014. En esta sentencia se controvirtió el sobreseimiento
decretado por un Juez de
Distrito al estimar que los quejosos, quienes se asumieron
como homosexuales con
residencia en el Estado de Oaxaca, no tenían interés
legítimo para impugnar el artículo
143 del Código Civil para el Estado de Oaxaca, que establece
que el matrimonio es un
contrato entre “un solo hombre y una sola mujer”, sin
acreditar un acto de aplicación.
ST-JDC-234/2015 Y ACUMULADOS
41
legítimo para impugnar una norma (aun sin existir un acto de
aplicación) cuando se cumplan los siguientes requisitos:
a) Se combata una norma de la cual se extraiga un
mensaje perceptible objetivamente del que se alegue
exista un juicio de valor negativo o estigmatizador.
b) Se alegue que ese mensaje negativo utilice un criterio de
clasificación sospechoso, en términos del artículo 1
constitucional, como lo son, por ejemplo los grupos
identificados por origen étnico o nacional, género, edad,
discapacidades, condición social, condiciones de salud,
religión, opiniones, preferencias sexuales, estado civil o
cualquier otra que atente contra la dignidad humana y
tenga por objeto anular o menoscabar los derechos y
libertades de las personas.
c) Asimismo, se debe acreditar que la parte demandante
guarde una relación de proximidad física o geográfica
con el ámbito espacial de validez de la norma, sobre el
cual se espera la proyección del mensaje.
De esta forma, siguiendo los referentes señalados por la
Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación,
creo que aun cuando estos juicios los promueven las
ciudadanas sin manifestar una intención de participar en el
presente proceso electoral en el Estado de México, sí actúan
en aras de evitar que por virtud de la omisión reglamentaria
(o
legislativa) que acusan, persista un mensaje negativo en
detrimento de la mujer en el Estado de México, lo que sería,
en su caso, discriminatorio por género, de ahí su categoría
sospechosa.
ST-JDC-234/2015 Y ACUMULADOS
42
En el caso, la comprobación del interés legítimo por esta
especial afectación se demuestra, pues en caso de obtener
una sentencia favorable, las demandantes obtendrían un
beneficio jurídico consistente en la supresión del mensaje
alegado de ser discriminatorio, mediante la declaratoria de
ilegalidad y/o inconstitucionalidad del acuerdo impugnado,
lo
cual haría cesar el mensaje que les genera perjuicio.
Y, lo señalado por la Primera Sala respecto de un juicio de
amparo es aplicable también a este juicio ciudadano, en
virtud
de que, si bien la ley interpretada no es la Ley General del
Sistema de Medios de Impugnación, la figura del interés
legítimo y el alcance que le dio el Máximo Tribunal sí es
acorde con el espíritu de la ley reglamentaria en materia
electoral y con lo que ya ha dicho la Sala Superior respecto
de
la evolución del concepto de interés legítimo.
Con base en lo anterior, en mi apreciación, las ciudadanas
demandantes tienen interés para impugnar el acuerdo
controvertido.
***
Sin embargo, con independencia de lo anterior, tal como se
razona en la sentencia, se surte una diversa causal de
improcedencia de orden constitucional, con fundamento
principal en el artículo 105 de la Norma Fundamental, que
impide modificar las reglas del proceso electoral una vez
iniciado.
En el caso, esta causal de improcedencia constitucional
llevó a
que esta Sala no estudiara la pretensión de las ciudadanas
ST-JDC-234/2015 Y ACUMULADOS
43
actoras y, por ende, no se razonó sobre la existencia del
que
llaman “principio de paridad” ni sobre el alcance
“horizontal”
del mismo.
En opinión de la suscrita, el sobreseimiento de este juicio
no
impedía que esta Sala razonara sobre la igualdad de género y
sobre la “paridad horizontal”, pues el impedimento llevaba a
que, de ser el caso que fuese acogida su pretensión, esto no
pudiera tener efectos en el proceso electoral en curso, por
todo lo allí explicado.
En este sentido, vale invocar que en situaciones similares,
y
reconociendo todas las diferencias existentes, la forma en
que
la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha salvaguardado
la
certeza en materia electoral cuando se han impugnado normas
expedidas en periodo de veda legislativa ha sido
pronunciándose sobre la validez o invalidez de la norma,
pero
impidiendo la aplicación de ésta en el proceso electoral en
curso, como puede apreciarse en la acción de
inconstitucionalidad 9/2001.
En esta tesitura y por lo antes dicho, creo oportuno razonar
aquí sobre los planteamientos de las ciudadanas y explicar
por
qué considero que sus planteamientos eran en muy gran parte
fundados.
Esto es, creo que debo dejar en claro que, a pesar de que
considero que en el caso se actualiza una causa de
improcedencia constitucional, comparto la esencia del
reclamo
que fue planteada en la demanda y considero necesario
exponer mi visión del fondo, lo que hago a continuación.
ST-JDC-234/2015 Y ACUMULADOS
44
***
La paridad es una regla de integración de los órganos
representativos federal y locales prevista en el artículo
41,
fracción I15, de la Constitución Política de los Estados
Unidos
Mexicanos. No obstante, el mandato de igualdad sustantiva
que irradia nuestra Constitución no se agota en esta regla
de
configuración de la representatividad democrática.
La paridad, a diferencia de las cuotas de género, no es una
acción afirmativa, es una regla permanente para la
integración
de ciertos órganos de elección popular con el fin de
garantizar
la representación de la pluralidad de la sociedad mexicana.
Esto es, no se trata de una medida provisional con el fin de
favorecer a un grupo vulnerable, como son las “cuotas” donde
se garantizan mínimos de participación a grupos en situación
de vulnerabilidad.
Al contrario, la regla de paridad es una medida de
configuración permanente para integrar los órganos de
gobierno colegiados que emergen de una elección
democrática y que, como regla, constituye una de las
manifestaciones de la igualdad, que no se agota aquí, sino
que
15 Art. 41.- El pueblo ejerce su soberanía por medio de los
Poderes de la Unión, en los
casos de la competencia de éstos, y por los de los Estados,
en lo que toca a sus
regímenes interiores, en los términos respectivamente
establecidos por la presente
Constitución Federal y las particulares de los Estados, las
que en ningún caso podrán
contravenir las estipulaciones del Pacto Federal.
La renovación de los poderes Legislativo y Ejecutivo se
realizará mediante elecciones
libres, auténticas y periódicas, conforme a las siguientes
bases:
I. Los partidos políticos son entidades de interés público;
la ley determinará las normas
y requisitos para su registro legal, las formas específicas
de su intervención en el
proceso electoral y los derechos, obligaciones y
prerrogativas que les corresponden.
(REFORMADO, D.O.F. 10 DE FEBRERO DE 2014) Los partidos
políticos tienen como
fin promover la participación del pueblo en la vida
democrática, contribuir a la
integración de los órganos de representación política y como
organizaciones de
ciudadanos, hacer posible el acceso de éstos al ejercicio
del poder público, de acuerdo
con los programas, principios e ideas que postulan y
mediante el sufragio universal,
libre, secreto y directo, así como las reglas para
garantizar la paridad entre los géneros,
en candidaturas a legisladores federales y locales. Sólo los
ciudadanos podrán formar
partidos políticos y afiliarse libre e individualmente a
ellos; por tanto, quedan prohibidas
(sic) la intervención de organizaciones gremiales o con
objeto social diferente en la
creación de partidos y cualquier forma de afiliación
corporativa.
ST-JDC-234/2015 Y ACUMULADOS
45
como valor y como principio irradia en el ordenamiento
jurídico
mexicano. Obedece y responde, más que al espíritu que
subyace en las acciones afirmativas, a una forma diferente
de
entender la representación política y la democracia
representativa, que algunos refieren como “democracia
paritaria” o “democracia pluralista”.
Por esto, creo, la paridad establecida constitucionalmente
en
el artículo 41 constitucional a modo de regla de integración
de
los congresos federal y locales, ha sido incorporada
constitucionalmente teniendo como trasfondo un renovado
entendimiento de la representación política, instrumental
hacia
o en torno a un diverso valor superior constitucional: el de
principio y derecho a la igualdad.
Ciertamente, la igualdad opera de modo polivalente en
nuestra
Constitución: como un valor superior del ordenamiento
jurídico,
que refleja una aspiración de conseguir una sociedad justa
que
tiene como finalidad permitir el pleno ejercicio de la
libertad y
la dignidad tutelada por la Constitución Federal; como un
principio, un mandato de optimización en donde además de la
igualdad ante la ley –y ante el aplicador de la ley–
coexiste
también un mandato de igualdad en la ley, esto es, la ley
debe
tratar igual a los iguales y desigual a los desiguales; y
debe
ser, ante todo, un instrumento de justicia que permita que
los
grupos en situación de vulnerabilidad puedan ir venciendo
los
factores que los han mantenido segregados: la ley debe ser
un
instrumento activo de la configuración de la política
pública
para reducir las enormes brechas que separan a los
mexicanos en situación de vulnerabilidad. Más todavía, la
igualdad tiene también una arista de regla, en tanto el
mandato
de no discriminación previsto en el artículo 1º, último
párrafo,
ST-JDC-234/2015 Y ACUMULADOS
46
de la Constitución Federal, se erige como regla, que tiene
por
objeto impedir toda diferencia de trato que atente contra la
dignidad de las personas y que se base, entre otros
elementos
a los que se alude en la doctrina como “categorías
sospechosas”, en el género. La regla de la no discriminación
opera como una prohibición en contra de cualquier distinción
que tenga por objeto atentar contra la dignidad humana.
Nuestra Constitución tiene como una de las manifestaciones
concretas de la igualdad, el principio de igualdad formal y
material entre los varones y las mujeres que se encuentra
establecido en el artículo 4º, párrafo primero, de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que es
un mandato genérico que irradia a todas y cada una de las
etapas en las que se desarrollan las relaciones entre hombre
y
mujer, y que aspira que la desigualdad histórica de las
mujeres
frente a los varones se vea reducida en el aspecto
económico,
político y social, mediante la creación de leyes y políticas
públicas, incluso decisiones judiciales con perspectivas de
igualdad de género, que deben desarrollarse en todos los
niveles de gobierno y por todos los órganos del poder
público
e, incluso replicarse en la familia, en el trabajo y en la
vida
social.
Así lo ha reconocido la Primera Sala de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación en las tesis 1ª. XLI/2014 y 1ª.
CLXXVI/2012 cuyo contenido, respectivamente, es el
siguiente:
“DERECHO HUMANO A LA IGUALDAD JURÍDICA.
RECONOCIMIENTO DE SU DIMENSIÓN SUSTANTIVA
ST-JDC-234/2015 Y ACUMULADOS
47
O DE HECHO EN EL ORDENAMIENTO JURÍDICO
MEXICANO. El derecho humano a la igualdad jurídica ha
sido tradicionalmente interpretado y configurado en el
ordenamiento jurídico mexicano a partir de dos
principios: el de igualdad ante la ley y el de igualdad en
la ley (los cuales se han identificado como igualdad en
sentido formal o de derecho). El primer principio obliga,
por un lado, a que las normas jurídicas sean aplicadas
de modo uniforme a todas las personas que se
encuentren en una misma situación y, a su vez, a que los
órganos materialmente jurisdiccionales no puedan
modificar arbitrariamente sus decisiones en casos que
compartan la misma litis, salvo cuando consideren que
deben apartarse de sus precedentes, momento en el que
deberán ofrecer una fundamentación y motivación
razonable y suficiente. Por lo que hace al segundo
principio, éste opera frente a la autoridad materialmente
legislativa y tiene como objetivo el control del contenido
de la norma jurídica a fin de evitar diferenciaciones
legislativas sin justificación constitucional o violatorias
del
principio de proporcionalidad en sentido amplio. No
obstante lo anterior, debe destacarse que la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos no es ciega a
las desigualdades sociales, por lo que contiene diversas
protecciones jurídicas a favor de grupos sujetos a
vulnerabilidad, a través, por ejemplo, de manifestaciones
específicas del principio de igualdad, tales como la
igualdad entre el varón y la mujer (artículo 4o., párrafo
primero) y la salvaguarda de la pluriculturalidad de los
pueblos indígenas de manera equitativa (artículo 2o.
apartado B). Así, la igualdad jurídica en nuestro
ordenamiento constitucional protege tanto a personas
como a grupos. De ahí que se considere que el derecho
humano a la igualdad jurídica no sólo tiene una faceta o
dimensión formal o de derecho, sino también una de
carácter sustantivo o de hecho, la cual tiene como
objetivo remover y/o disminuir los obstáculos sociales,
políticos, culturales, económicos o de cualquier otra
índole que impiden a ciertas personas o grupos sociales
gozar o ejercer de manera real y efectiva sus derechos
humanos en condiciones de paridad con otro conjunto de
ST-JDC-234/2015 Y ACUMULADOS
48
personas o grupo social.”
“DERECHO HUMANO A LA IGUALDAD ENTRE EL
VARÓN Y LA MUJER. SU ALCANCE CONFORME A
LO PREVISTO EN EL ARTÍCULO 4o. DE LA
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS
UNIDOS MEXICANOS Y EN LOS TRATADOS
INTERNACIONALES. Al disponer el citado precepto
constitucional, el derecho humano a la igualdad entre el
varón y la mujer, establece una prohibición para el
legislador de discriminar por razón de género, esto es,
frente a la ley deben ser tratados por igual, es decir,
busca garantizar la igualdad de oportunidades para que
la mujer intervenga activamente en la vida social,
económica, política y jurídica del país, sin distinción
alguna por causa de su sexo, dada su calidad de
persona; y también comprende la igualdad con el varón
en el ejercicio de sus derechos y en el cumplimiento de
responsabilidades. En ese sentido, la pretensión de
elevar a la mujer al mismo plano de igualdad que el
varón, estuvo precedida por el trato discriminatorio que a
aquélla se le daba en las legislaciones secundarias,
federales y locales, que le impedían participar
activamente en las dimensiones anotadas y asumir, al
igual que el varón, tareas de responsabilidad social
pública. Así, la reforma al artículo 4o. de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, da la pauta
para modificar todas aquellas leyes secundarias que
incluían modos sutiles de discriminación. Por otro lado, el
marco jurídico relativo a este derecho humano desde la
perspectiva convencional del sistema universal,
comprende los artículos 1 y 2 de la Declaración
Universal de los Derechos Humanos, así como 2, 3 y 26
del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; y
desde el sistema convencional interamericano destacan
el preámbulo y el artículo II de la Declaración Americana
de los Derechos y Deberes del Hombre así como 1 y 24
de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.”
Mas el mandato de igualdad sustantiva entre varones y
mujeres y la prohibición de discriminación por género, no se
ST-JDC-234/2015 Y ACUMULADOS
49
agotan ni tienen como único camino o instrumento las reglas
de paridad; que, precisamente por su conformación, revisten
más un carácter de igualdad formal.
El principio de igualdad, al que aspira y responde la
paridad,
debe ser configurado por el legislador y, en materia
políticoelectoral,
que es la que nos ocupa, procurado por las
autoridades electorales y los partidos políticos, en tanto
entidades de interés público.
Es tal la fuerza de este principio que, como sucede con los
derechos, genera obligaciones o deberes positivos para el
Estado, y, en materia político-electoral, debido a la
naturaleza
constitucional de los partidos políticos, también se traduce
en
obligaciones a su cargo.
Esto es, la obligación de reducir la brecha de la
desigualdad
entre mujeres y hombres no sólo pasa entonces por la labor
de
los poderes públicos, sino que también pasa por la
interacción
de los partidos políticos, quienes tienen un papel
primordial —
que es deber— de coadyuvar en romper o revertir las
relaciones tradicionales de la dominación de los varones
hacia
las mujeres.
Los partidos no sólo actúan como vehículo o medio para que
los ciudadanos alcancen el poder, sino también como
facilitadores de un cambio de fondo en la sociedad, en las
formas de participación política y en el rol de la mujer en
la
sociedad y en su empoderamiento, que revierte su histórica
minusvalía.
La generación de condiciones de igualdad real no sólo es un
ST-JDC-234/2015 Y ACUMULADOS
50
mandato en texto expreso de la Constitución Federal, sino
que
también en términos del artículo 1º, párrafo primero, de la
Constitución, es un derecho reconocido en tratados
internacionales, como los artículos 5 y 716 de la Convención
sobre la eliminación de todas las formas de discriminación
contra la mujer, que obliga al Estado mexicano a tomar
medidas para modificar los patrones socioculturales de
conducta de hombres y mujeres, a fin de eliminar los
prejuicios
y prácticas basadas en el estereotipo de hombres y mujeres,
y
que también obliga a tomar medidas contra la discriminación
contra la mujer en la vida política del país garantizando
que
las mujeres sean elegibles para todos los organismos cuyos
miembros sean objetos de elecciones públicas. Este mandato
de la CEDAW no pasa por una simple formulación de igualdad
de oportunidades, sino que exige a los Estados Parte la
formulación de políticas públicas para abatir la
discriminación,
e introduce obligaciones hacia el legislador y hacia los
poderes
públicos.
En el mismo sentido los artículos 4, 5, 6 y 8 de la
Convención
16 Articulo 5
Los Estados Partes tomarán todas las medidas apropiadas
para:
a) Modificar los patrones socioculturales de conducta de
hombres y mujeres, con miras
a alcanzar la eliminación de los prejuicios y las prácticas
consuetudinarias y de
cualquier otra índole que estén basados en la idea de la
inferioridad o superioridad de
cualquiera de los sexos o en funciones estereotipadas de
hombres y mujeres;
b) Garantizar que la educación familiar incluya una
comprensión adecuada de la
maternidad como función social y el reconocimiento de la
responsabilidad común de
hombres y mujeres en cuanto a la educación y al desarrollo
de sus hijos, en la
inteligencia de que el interés de los hijos constituirá la
consideración primordial en todos
los casos.
Artículo 7
Los Estados Partes tomarán todas las medidas apropiadas para
eliminar la
discriminación contra la mujer en la vida política y pública
del país y, en particular,
garantizando, en igualdad de condiciones con los hombres el
derecho a:
a) Votar en todas las elecciones y referéndums públicos y
ser elegibles para todos los
organismos cuyos miembros sean objeto de elecciones
públicas;
b) Participar en la formulación de las políticas
gubernamentales y en la ejecución de
éstas, y ocupar cargos públicos y ejercer todas las
funciones públicas en todos los
planos gubernamentales;
c) Participar en organizaciones y asociaciones no
gubernamentales que se ocupen de
la vida pública y política del país.
ST-JDC-234/2015 Y ACUMULADOS
51
Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la
Violencia contra la Mujer. “Convención de Belém do Pará”17,
destacan la obligación de los Estados de proteger los
derechos humanos de las mujeres, entre otros, el derecho de
acceso a los cargos públicos y a participar en la toma de
decisiones. La exclusión política, la discriminación de la
mujer
en el acceso a los cargos públicos y la permanencia de un
“techo de cristal” que impide a las mujeres el acceso a los
más
altos cargos de dirección, constituyen una forma de
violencia
hacia la mujer.
Es deber del Estado mexicano modificar estos patrones a
través de la participación de todos sus actores, públicos y
privados, pero especialmente, a partir de la actuación de
los
primeros.
Ahora bien, inscrito en el marco constitucional y
convencional
sobre la igualdad, tenemos el artículo 7.1. de la Ley
General
17 Artículo 4
Toda mujer tiene derecho al reconocimiento, goce, ejercicio
y protección de todos los
derechos humanos y a las libertades consagradas por los
instrumentos regionales e
internacionales sobre derechos humanos. Estos derechos
comprenden, entre otros:
j. el derecho a tener igualdad de acceso a las funciones
públicas de su país y a
participar en los asuntos públicos, incluyendo la toma de
decisiones.
Artículo 5
Toda mujer podrá ejercer libre y plenamente sus derechos
civiles, políticos,
económicos, sociales y culturales y contará con la total
protección de esos derechos
consagrados en los instrumentos regionales e internacionales
sobre derechos
humanos. Los Estados Partes reconocen que la violencia
contra la mujer impide y
anula el ejercicio de esos derechos
Artículo 6
El derecho de toda mujer a una vida libre de violencia
incluye, entre otros:
a. el derecho de la mujer a ser libre de toda forma de
discriminación, y
b. el derecho de la mujer a ser valorada y educada libre de
patrones estereotipados de
comportamiento y prácticas sociales y culturales basadas en
conceptos de inferioridad o
subordinación.
Artículo 8
Los Estados Partes convienen en adoptar, en forma
progresiva, medidas específicas,
inclusive programas para:
b. modificar los patrones socioculturales de conducta de
hombres y mujeres,
incluyendo el diseño de programas de educación formales y no
formales apropiados a
todo nivel del proceso educativo, para contrarrestar
prejuicios y costumbres y todo otro
tipo de prácticas que se basen en la premisa de la
inferioridad o superioridad de
cualquiera de los géneros o en los papeles estereotipados
para el hombre y la mujer
que legitimizan o exacerban la violencia contra la mujer:
ST-JDC-234/2015 Y ACUMULADOS
52
de Instituciones y Procedimientos Electorales:
“Artículo 7… 1. Votar en las elecciones constituye un
derecho y una obligación que se ejerce para integrar
órganos del Estado de elección popular. También es
derecho de los Ciudadanos y obligación para los
partidos políticos la igualdad de oportunidades y la
paridad entre hombres y mujeres para tener acceso a
cargos de elección popular.”
El artículo 7.1. de la Ley General referida resulta de gran
importancia, puesto que establece un derecho a los
ciudadanos y ciudadanas, y una obligación a los partidos
políticos, la igualdad de oportunidades y la paridad entre
hombres y mujeres para tener acceso a cargos de elección
popular. Este precepto establece dos importantes aristas de
la
igualdad, manifiestas como obligación de los partido: la de
promover una igualdad de oportunidades y la de hacerlo de
manera paritaria.
Esta cláusula de configuración para el acceso a los cargos
de
elección popular establecida en una Ley General y, por tanto
Ley Suprema de la Unión en términos del artículo 133
constitucional y parte del parámetro de constitucionalidad,
esto
es, forma parte del bloque normativo que deberá ser
utilizado
como parámetro de validez de la normatividad local,
constituye
un desarrollo legislativo de los principios constitucionales
y
convencionales de la igualdad sustantiva y la no
discriminación
que han quedado referidos. Se establece en una dualidad que
va más allá de la igualdad formal y que sintetiza por una
parte
un principio y por otra una regla.
En efecto, la igualdad de oportunidades es un principio, y
como tal un mandato de optimización que busca un avance
ST-JDC-234/2015 Y ACUMULADOS
53
progresivo para abatir la discriminación de la participación
de
la mujer en la vida política, y que está establecido
normativamente como una obligación de los partidos políticos
que deberá ser reglamentada en su formulación normativa por
los Congresos federal o locales, y supervisada
necesariamente por las autoridades administrativas y
judiciales
en materia electoral.
Por otra parte, el mandato de paridad, que si bien se
establece
a nivel constitucional federal únicamente como regla en el
caso de las legislaturas federal y locales18, al ser una
forma de
concreción del principio de igualdad, su desarrollo queda a
disposición de las Constituciones y leyes locales que podrán
establecer reglas al respecto de otros cargos.
En este sentido, las dos obligaciones establecidas en el
artículo 7.1. de la Ley General de Partidos son reproducidas
por el Código Electoral del Estado de México19:
18 Véanse los artículos 13 y 25 de la Ley General de
Partidos Políticos que establecen
como obligación de los partidos configurar las reglas de la
paridad, cuidando que esta
sea una situación real, por medio de cláusulas que prohíben
que se haga una elusión
de la norma, asignando, por ejemplo, a las mujeres los
distritos que con toda seguridad
serán perdidos. Estas reglas para impedir la elusión de la
norma, son extendibles a los
estados en las situaciones de paridad que regulen:
Artículo 3.
(…)
4. Cada partido político determinará y hará públicos los
criterios para garantizar la
paridad de género en las candidaturas a legisladores
federales y locales. Éstos deberán
ser objetivos y asegurar condiciones de igualdad entre
géneros.
5. En ningún caso se admitirán criterios que tengan como
resultado que alguno de los
géneros le sean asignados exclusivamente aquellos distritos
en los que el partido haya
obtenido los porcentajes de votación más bajos en el proceso
electoral anterior.”
Artículo 25. 1. Son obligaciones de los partidos políticos:
… r) Garantizar la paridad
entre los géneros en candidaturas a legisladores federales y
locales”.
19 Artículo 9. Votar en las elecciones constituye un derecho
y una obligación de los
ciudadanos, que se ejerce para integrar los órganos de
elección popular del Estado...
También es derecho de los ciudadanos y obligación para los
partidos políticos, la
igualdad de oportunidades y la paridad entre hombres y
mujeres para tener acceso a
cargos de elección popular...”
ST-JDC-234/2015 Y ACUMULADOS
54
“Artículo 9. Votar en las elecciones constituye un
derecho y una obligación de los ciudadanos, que se
ejerce para integrar los órganos de elección popular del
Estado. El voto es universal, libre, secreto, directo,
personal e intransferible.
También es derecho de los ciudadanos y obligación
para los partidos políticos, la igualdad de
oportunidades y la paridad entre hombres y mujeres
para tener acceso a cargos de elección popular.
Es un derecho del ciudadano ser votado para los cargos
de elección popular.
(…)”.20
También en el orden jurídico local, en el artículo 12 de la
Constitución del Estado de México se prevé como una
obligación de los partidos políticos la promoción de la
participación del pueblo en la vida democrática y el acceso
al
ejercicio del poder público, así como a las reglas para
garantizar la paridad entre los géneros en candidaturas de
diputaciones locales y para ayuntamientos:
“Artículo 12. Los partidos políticos son entidades de
interés público con personalidad jurídica y patrimonio
propio, con registro ante el Instituto Nacional Electoral y
el Instituto Electoral del Estado de México, tienen como
fin promover la participación del pueblo en la vida
democrática, contribuir a la integración de los órganos de
representación política y como organizaciones de
ciudadanos, facilitarles el acceso al ejercicio del poder
público, de acuerdo con los programas, principios e
ideas que postulan y mediante el sufragio universal, libre,
secreto y directo, así́ como las reglas para garantizar la
paridad entre los géneros en candidaturas a Diputados
Locales e integrantes de los Ayuntamientos.”
20 Énfasis añadido por la suscrita.
ST-JDC-234/2015 Y ACUMULADOS
55
Las reglas que desarrollan la paridad en el caso de los
ayuntamientos de esta entidad federativa están desarrolladas
en los artículos 28, 92 y 248 del Código Electoral del
Estado
de México21, que básicamente establecen (i) una integración
21 I. Se aplicarán los principios de mayoría relativa y de
representación proporcional.
II. Los ayuntamientos se integraran conforme a los
siguientes criterios poblacionales:
a) En los municipios de hasta ciento cincuenta mil
habitantes, el ayuntamiento estará́
integrado por un presidente municipal, un síndico y seis
regidores, electos por planilla
según el principio de mayoría relativa. En adición a lo
anterior, habrá́ hasta cuatro
regidores asignados según el principio de representación
proporcional.
b) En los municipios de más de ciento cincuenta mil y hasta
quinientos mil habitantes, el
Ayuntamiento estará́ integrado por un presidente municipal,
un síndico y siete regidores,
electos por planilla según el principio de mayoría relativa.
En adición a lo anterior, habrá́
hasta seis regidores asignados según el principio de
representación proporcional.
c) En los municipios de más de quinientos mil y hasta un
millón de habitantes, el
Ayuntamiento estará́ integrado por un presidente municipal,
dos síndicos y nueve
regidores, electos por planilla según el principio de
mayoría relativa. En adición a lo
anterior, habrá́ un síndico y hasta siete regidores
asignados según el principio de
representación proporcional.
d) En los municipios de más de un millón de habitantes, el
Ayuntamiento estará́
integrado por un presidente municipal, dos síndicos y once
regidores, electos por
planilla según el principio de mayoría relativa. En adición
a lo anterior, habrá́ un síndico
y hasta ocho regidores asignados por el principio de
representación proporcional.
III. Cada partido político deberá́ postular en planilla con
fórmulas de propietarios y
suplentes la totalidad de candidatos para los cargos a
elegir, en la que se deberá́
considerar un cincuenta por ciento de candidatos
propietarios y
suplentes de un mismo género y el cincuenta por ciento
restante con candidatos del
género opuesto, debiendo estar integrada de forma alternada
por personas de género
distinto. El candidato a Presidente Municipal ocupará el
primer lugar en la lista de la
planilla; el candidato o los candidatos a sindico ocupará u
ocuparan, según el caso, el
segundo y el tercer lugar en dicha lista, y los restantes
candidatos a regidor ocuparan
los siguientes lugares en la lista, hasta completar el
número que corresponda de
acuerdo a lo establecido en los incisos a) al d) de la
fracción II de este artículo.
IV. Para tener derecho a participar en la asignación de
regidores según el principio de
representación proporcional, los partidos políticos deberán
acreditar la postulación de
planillas completas de candidatos propios o en coalición en,
por lo menos, cincuenta
municipios del Estado, en las que se deberá́ considerar un
cincuenta por ciento de
candidatos propietarios y suplentes de un mismo género y el
cincuenta por ciento
restante con candidatos del genero opuesto, debiendo estar
integrada de forma
alternada por personas de genero distinto.
V. Para los efectos de la fracción anterior se requiere
adicionalmente, que los partidos
políticos obtengan al menos el 3% de la votación valida
emitida en el municipio de que
se trate.
VI. Si ningún partido minoritario obtiene el porcentaje de
votación requerido para tener
derecho a la asignación de regidores de representación
proporcional, o solo hubiese
una planilla registrada, no se asignaran regidores por dicho
principio.
VII. Si solo un partido obtiene el mínimo de votación
requerido para tener derecho a la
asignación de regidores de representación proporcional, se
asignará a dicho partido la
mitad de los regidores de representación proporcional
establecidos en la fracción II de
este artículo. En caso de número impar, se ajustará el
número de regidores a asignar
por dicho principio a la cifra menor.
Artículo 92. Las fórmulas de candidatos para el cargo de
diputados y las planillas para
la elección de integrantes de los ayuntamientos deberán
estar integradas de manera
alternada por personas de género distinto.
Artículo 248. Los partidos políticos tienen el derecho de
solicitar el registro de
candidatos a cargos de elección popular, sin perjuicio de
las candidaturas
independientes en los términos de este Código.
Las candidaturas a diputados por el principio de mayoría
relativa y por el principio de
representación proporcional se registraran por formulas
compuestas, cada una, por un
propietario y un suplente invariablemente del mismo género.
Para los ayuntamientos,
las candidaturas se registraran por planillas integradas por
propietarios y suplentes,
ST-JDC-234/2015 Y ACUMULADOS
56
paritaria al interior del Ayuntamiento, (ii) la regla de la
alternancia en la configuración de las planillas y (iii) la
configuración de suplentes y propietarios del mismo sexo.
Esto
es, se prevé de modo tal que puede establecerse que hay una
plena paridad hacia el interior de Ayuntamiento, lo que se
ha
venido refiriendo como “paridad vertical”, dimensión que ha
sido ya analizada y validada por la Suprema Corte de
Justicia
de la Nación22.
Como se ve, en la legislación del Estado de México se regula
plenamente la paridad al interior del Ayuntamiento (paridad
vertical); mas no se ha exigido por ley que se observe la
llamada “paridad horizontal”, término bajo el cual la
paridad es
exigible también atendiendo al total de Presidencias
Municipales que se someten a elección en todo el estado.
En este sentido, ante tal laguna es explicable que los
Lineamientos del IEEM aquí impugnados no la prevean, de ahí
que le asista razón a las ciudadanas aquí demandantes
cuando acusan que existe una omisión en estos, una omisión
reglamentaria.
Sin embargo, esto no significa que los tribunales estemos
obligados y/o legitimados para que, ante tales lagunas u
omisiones legales y reglamentarias, llenemos esos vacíos con
invariablemente, del mismo género.
...
...
Los partidos políticos podrán registrar, simultáneamente,
para la elección de diputados,
hasta cuatro formulas por los principios de mayoría relativa
y de representación
proporcional, en las que se advierta la paridad de género.
Los partidos políticos promoverán la igualdad de
oportunidades y la paridad de género
en la vida política del Estado, a través de postulaciones a
cargos de elección popular en
la Legislatura y en los ayuntamientos, y deberán observar en
los términos del presente
ordenamiento, que la postulación de candidatos sea de un
cincuenta por ciento de cada
género”.
22 Véase la Acción de Inconstitucionalidad 39/2014 (párrafos
94 a 106), en donde el
Máximo Tribunal se centró en analizar la paridad vertical
(que no horizontal).
ST-JDC-234/2015 Y ACUMULADOS
57
una interpretación que obligue a la paridad horizontal,
porque
eso sería, en mi opinión, en el fondo, la creación de una
regla
—en todo el sentido de la palabra23— y eso escapa de la
competencia que nos asiste a los jueces y entra más bien al
terreno del legislador.
Ante vacíos normativos los jueces debemos actuar
optimizando principios en el caso concreto de que se trate,
mas no creando reglas ni sustituyéndonos en el legislador
democrático. Ante vacíos normativos es patente nuestro deber
de garantizar los derechos, pero eso no pasa por dejar de
ser
jueces y pasar a ser legisladores.
Y esto es lo que estimo que pasa cuando, ante vacíos
normativos como estos, por interpretación judicial se obliga
a
los partidos políticos a que la mitad de sus candidaturas a
presidencias municipales en un determinado estado sean para
mujeres. Imponer una exigencia de 50%-50% de hombres y
mujeres en las candidaturas a las presidencias municipales,
tal
como pretenden las ciudadanas, es, en los hechos y por sus
efectos, crear e imponer una regla y de calado tan estricto
que
pierde todo su sentido de principio o de mandato de
optimización de la igualdad. Un criterio así exige que así y
solo
así se diseñen las candidaturas, sin dejar espacios
valorativos
o de optimización; y ese rigor es el propio de las reglas,
no el
de los principios. Sentar esas reglas, en mi opinión, rebasa
la
facultad que tenemos los jueces para garantizar la
materialización del principio de igualdad.
23 Véase, los conceptos hartianos, kelsenianos, entre otros,
de regla, bien retratados en
LARA Chagoyán, Roberto. Argumentación jurídica. Estudios
prácticos. México, Porrúa,
2011, pp.129 a146.
ST-JDC-234/2015 Y ACUMULADOS
58
Por esto, con todo y que comparto mucho de lo dicho por las
ciudadanas, no así su pretensión final.
Sin embargo, nada de lo anterior significa que ante el vacío
normativo y reglamentario aludido los partidos puedan
disponer libremente de las candidaturas, puesto que se
enfrentan al entramado constitucional y convencional que han
quedado descritos y que les arroja deberes positivos, y a la
segunda obligación establecida en el artículo 7.1 de la Ley
General de Instituciones y Procedimientos Electorales, y
reiterada en la legislación local: que es promover la
igualdad
de oportunidades, en la participación de las mujeres.
La igualdad a nivel “horizontal”, al no estar prevista o
formulada como regla numérica o como igualdad matemática
en ley, entra en el terreno de la igualdad como mandato de
optimización y, por tanto, para satisfacerlo pueden existir
variados caminos; porque, recuérdese, las reglas de la
paridad
son instrumentales para la igualdad y no necesariamente un
fin en sí mismo. Perseguir la igualdad no sólo es posible a
través de fórmulas aritméticas que, más bien, le den ropaje
de
igualdad formal (y no real).
La “paridad horizontal”, es una formula numérica que, al
tomar
como base el número total de ayuntamientos de un estado y
dividirlo en dos (50%-50%), puede resultar incluso
inadecuada
o no idónea para satisfacer el principio de la igualdad
sustantiva y para cumplir con la pretensión del entramado
constitucional y convencional antes descrito
Y es que, insisto, no debe perderse de vista que la
finalidad
constitucional y convencional que se persigue es la
ST-JDC-234/2015 Y ACUMULADOS
59
construcción de una situación de igualdad real entre hombres
y mujeres, que abata los rezagos y la dominación, política,
económica y social a la que han estado sometidas las mujeres
que dudosamente se allana con un criterio formal que,
además, desconoce que la paridad es un concepto afín a
órgano colegiados, cuando la suma de todos los municipios de
un estado no integra un colectivo nuevo.
En cambio, el mandato de igualdad sustantiva es una
situación
que va mucho más allá de la integración paritaria al
interior de
las planillas, y pasa, más bien, por una interpretación que
propicie la transversalidad, a través de la integración de
las
mujeres a los cargos principales del ayuntamiento, la
Presidencia municipal, como la consecución de una igualdad
real.
La igualdad “horizontal” (y no “paridad numérica
horizontal”),
entendida como una participación equilibrada entre hombres y
mujeres al interior de los partidos políticos en el acceso a
las
presidencias municipales, no solo es una forma para promover
la participación política de la mujer, sino también para
propiciar
integración de la mujer en la vida municipal, disminuir la
discriminación y propiciar oportunidades reales para el
cambio
del rol de la mujer en la sociedad. Cuando una mujer ejerce
el
poder beneficia a los géneros, al introyectar en el
imaginario
colectivo a la mujer tomando decisiones; ejerciendo el poder
político se envía también un poderoso mensaje sobre la
posición de la mujer en la sociedad. La marcada desigualdad
existente en nuestro país, con mucha mayor intensidad en las
comunidades rurales, demanda un avance significativo en el
ejercicio de los derechos políticos de las mujeres.
ST-JDC-234/2015 Y ACUMULADOS
60
Esto es, la obligación de los partidos políticos de atender
a la
igualdad material, no lo es sólo en relación con el derecho
al
voto pasivo de ellas, sino la igualdad en el desarrollo
político
con todas las condiciones y niveles de ejercicio que esto
representa.
Así debe atenderse el contenido del l artículo 24824, último
párrafo, del Código Electoral local, que establece una
obligación para los partidos políticos, de promover la
igualdad
de oportunidades y la paridad de género.
En este tenor, en el marco constitucional, convencional y
legislativo anotado, los partidos tienen una obligación como
vehículos de los ciudadanos para el acceso al poder público
de promover la igualdad que se desdobla, por ser reflejo de
los
derechos, en múltiples obligaciones como son promover y
hacer realidad la igualdad de oportunidades, asumir un rol
pedagógico o didáctico en la capacitación o preparación de
la
mujer para el liderazgo y en el cambio de rol de la mujer
como
un sujeto con plenos derechos y capacidades para el
ejercicio
del poder, venciendo los estereotipos y la violencia que
sufren
las mujeres y tomando con espacial énfasis aquellas mujeres
en situación de vulnerabilidad múltiple, como son las
mujeres
indígenas, las mujeres en condición de pobreza o extrema
pobreza, o las mujeres con algún tipo de discapacidad.
El hecho de que las mujeres se hagan presentes en la vida
pública de manera más o menos proporcional a su situación
24
“248. (...)
Los partidos políticos promoverán la igualdad de
oportunidades y la paridad de género
en la vida política del Estado, a través de postulaciones a
cargos de elección popular en
la Legislatura y en los ayuntamientos, y deberán observar en
los términos del presente
ordenamiento, que la postulación de candidatos sea de un
cincuenta por ciento de cada
género”.
ST-JDC-234/2015 Y ACUMULADOS
61
poblacional, hará que una sociedad con una cultura
predominantemente machista, formada por hombres y
mujeres, se complemente a las voces de las mujeres y
también cambie la percepción de los hombres y la percepción
social sobre el rol de la mujer, a partir de la
diversificación del
sujeto público la sociedad gana en inclusión, pluralidad, e
integración de una sociedad más justa que camine en pos de
la igualdad real entre el varón y la mujer que nuestra
Constitución postula.
Entendida en este sentido, la igualdad no sólo es una
obligación, sino que debe ser una vocación de los partidos
políticos. Los partidos deben promover, hacer y velar no
solo
porque las mujeres figuren en su oferta electoral, sino por
que
puedan desarrollar sus capacidades de liderazgo, reciban
adecuado financiamiento en sus campañas, y por que sus
candidaturas tengan posibilidades reales de transformar la
situación de las mujeres en nuestro país, en donde se genere
una visión no estereotípica de los liderazgos femeninos.
Estas
obligaciones a su cargo responden al derecho a la igualdad,
y
todas las autoridades debemos velar porque se cumplan.
Y es que en el caso hay datos, y muchos, sobre el contexto
de
la posición desigual de las mujeres. De la publicación
Mujeres
y hombres en México 2014 elaborada por el INEGI y el
INMUJERES, destaca:
a) Conforme a las proyecciones de la población mexicana
elaboradas por el CONAPO, en 2014 indican que en
2014 residían en el territorio nacional casi 120 millones
de habitantes, de los cuales 51.2% eran mujeres y
48.8% hombres, es decir, casi 2.8 millones de mujeres
ST-JDC-234/2015 Y ACUMULADOS
62
más que hombres.
b) En el Estado de México, según las proyecciones de la
CONAPO, para el año 2014 existió una población de 16,
618,929 de habitantes, de los cuales 8, 116,992 eran
hombres, esto es, el 48.84%, y 8, 501,937 eran mujeres,
a saber, el 51.15% de la población.
c) La distribución de los regidores por sexo, a nivel
nacional, para 2012, indica que en el promedio nacional
existen 67,2% de regidores hombres contra el 32.8% de
regidoras mujeres.
d) En el caso del Estado de México, este porcentaje tiene
una ligera mejoría en tanto que pasa de al 59.0% de
hombres contra el 41.0% de mujeres, mas no cambia la
situación de subrepresentación de las mujeres.
e) En el caso de las sindicaturas, el segundo cargo en
importancia de los ayuntamientos, para 2012 el
porcentaje del promedio nacional es de 78.9% de
regidores hombres contra el 21.1% de regidoras
mujeres.
f) En el caso del Estado de México pasa al 74.6% de
hombres contra el 25.4% de mujeres, igualmente con
una mejoría respecto del nacional, pero aun así es
patente la sobrerrepresentación masculina.
g) En 2014, de cada 100 presidencias municipales a nivel
nacional solamente 7 son del sexo femenino. El
porcentaje de participación promedio en los Estados
Unidos Mexicanos, es de 93,2% hombres contra 6.8%
mujeres.
h) En el caso del Estado de México, es de 89.6% de
hombres contra el 10.4% de mujeres, esto es, del total
de 125 municipios solamente 13 eran gobernados por
mujeres, lo que deja claro la existencia de un techo de
ST-JDC-234/2015 Y ACUMULADOS
63
cristal en el acceso de las mujeres al poder municipal.
Las cifras se grafican de la siguiente manera:
Fuente: INEGI. Censo Nacional de Gobiernos Municipales y
Delegacionales. 2013. En:
www.inegi.org.mx (23 de julio de 2014).
Coahuila de Zaragoza 1
Zacatecas
Sonora
San Luis Potosí
Colima
Quintana Roo
Jalisco
Yucatán
Campeche
Tabasco
Hidalgo
Guanajuato
Querétaro
México
Nayarit
Tlaxcala
Sinaloa
Nuevo León
Estados Unidos Mexicanos
Baja California
Baja California Sur
Tamaulipas
Durango
Chihuahua
Aguascalientes
Puebla
Veracruz Ignacio de la Llave
Guerrero
Chiapas
Morelos
Michoacán de Ocampo
Distribución porcentual de las sindicaturas
por entidad federativa según sexo, 2012
Hombres Mujeres
ST-JDC-234/2015 Y ACUMULADOS
64
Fuente: INEGI. Censo Nacional de Gobiernos Municipales y
Delegacionales. 2013. En:
www.inegi.org.mx (23 de julio de 2014).
48.2
52.8
54.9
55.7
55.9
56.0
56.2
56.4
56.6
59.0
59.0
59.2
60.3
60.6
62.0
62.8
63.0
64.0
64.4
64.6
64.7
65.0
65.7
66.5
67.2
71.4
72.2
72.8
74.0
74.0
77.7
90.3
51.8
47.2
45.1
44.3
44.1
44.0
43.8
43.6
43.4
41.0
41.0
40.8
39.7
39.4
38.0
37.2
37.0
36.0
35.6
35.4
35.3
35.0
34.3
33.5
32.8
28.6
27.8
27.2
26.0
26.0
22.3
9.7
Chihuahua
Nuevo León
Tamaulipas
Hidalgo
Zacatecas
Yucatán
Sonora
Campeche
Guerrero
Tabasco
México
Sinaloa
Baja California
Colima
Coahuila
Jalisco
San Luis Potosí
Aguascalientes
Veracruz
Baja California Sur
Quintana Roo
Querétaro
Michoacán
Guanajuato
Estados Unidos Mexicanos
Puebla
Tlaxcala
Durango
Chiapas
Morelos
Nayarit
Oaxaca
Distribución porcentual de las y los
regidores por entidad federativa según
sexo, 2012
Hombres Mujeres
ST-JDC-234/2015 Y ACUMULADOS
65
Fuente: Secretaría de Gobernación. Instituto Nacional para
el Federalismo y el
Desarrollo Municipal. En: www.snim.rami.gob.mx (23 de julio
de 2014). En Distrito
Federal se refieren a jefaturas delegacionales.
68.8
80.0
80.0
80.2
86.0
87.2
88.2
88.9
89.6
89.7
90.9
90.9
92.9
92.9
93.2
93.5
94.1
94.1
94.4
94.4
95.0
95.1
95.2
95.7
96.6
96.8
97.0
97.0
97.4
98.3
99.2
100.0
100.0
31.3
20.0
20.0
19.8
14.0
12.8
11.8
11.1
10.4
10.3
9.1
9.1
7.1
7.1
6.8
6.5
5.9
5.9
5.6
5.6
5.0
4.9
4.8
4.3
3.4
3.2
3.0
3.0
2.6
1.7
0.8
0.0
0.0
Distrito Federal
Baja California Sur
Colima
Yucatán
Tamaulipas
Durango
Veracruz Ignacio de la Llave
Sonora
México
San Luis Potosí
Aguascalientes
Campeche
Hidalgo
Michoacán de Ocampo
Estados Unidos Mexicanos
Puebla
Nuevo León
Tabasco
Querétaro
Sinaloa
Nayarit
Guerrero
Jalisco
Guanajuato
Tlaxcala
Oaxaca
Chihuahua
Morelos
Coahuila de Zaragoza
Zacatecas
Chiapas
Baja California
Quintana Roo
Distribución porcentual de las y los
presidentes municipales por entidad
federativa según sexo, 2014
Hombres Mujeres
ST-JDC-234/2015 Y ACUMULADOS
66
Como se ve, en el caso de los ayuntamientos, aun cuando
estos son el nivel de gobierno más cercano a la sociedad y
la
participación más próxima a la vida comunitaria, el “techo
de
cristal” de la participación de la mujer para el acceso a
las
sindicaturas, pero sobre todo a las Presidencias
Municipales,
es un obstáculo a la igualdad sustantiva que debe ser
vencido
en todo el país y también en el Estado de México, donde
únicamente los siguientes municipios estaban al frente
Presidentas Municipales, Capulhuac, Isidro Fabela,
Ixtapaluca,
Metepec, Polotitlán, San Mateo Atenco, Tecámac,
Taxcalyacac, Texcoco, Toluca, Tultitlán, Villa del Carbón,
Villa
Victoria.
En otras palabras, los partidos políticos no agotan las
obligaciones que les derivan de la igualdad únicamente con
la
postulación de mujeres como candidatas, sino que además,
entre otras concreciones de los derechos de voto, de
participación y de desarrollo político, deben:
a) Promover una participación real de la mujer, esto es, que
las candidaturas en las cuales las mujeres encabecen
una planilla sean competitivas, evitando cualquier forma
de elusión de efectividad de las candidaturas.
b) Propiciar que la participación de la mujer se dé en
condiciones de igualdad, por ello deberán de establecer
cursos de formación política antes y durante el proceso
electoral y programas especiales de capacitación para
las mujeres que hayan sido electas.
c) Garantizar que las mujeres candidatas tengan acceso al
financiamiento de manera similar a los candidatos
ST-JDC-234/2015 Y ACUMULADOS
67
hombres y acceso a los medios de comunicación en
proporción similar en municipios con iguales
condiciones.
d) Alentar la participación de las mujeres en las zonas
donde existe mayor exclusión, por ejemplo, las zonas
rurales. Esto es, sin hacer a un lado la importancia de los
municipios urbanos, los partidos debe estar enfocados a
una transformación del rol femenino en los municipios
donde las mujeres sufren de mayor exclusión.
e) Propiciar un criterio equilibrado atendiendo a criterios
geográficos y económicos de la importancia de los
municipios, de manera que la participación de la mujer
no se dé sólo en un número similar de municipios, sino
en municipios con condiciones similares o con
condiciones estratégicamente consideradas por los
partidos.
f) Asegurar que las postulaciones no se construyan en
términos de una racionalidad numérica o de costo
beneficio.
En otras palabras, desde la perspectiva de la igualdad, las
obligaciones de los partidos políticos no se agotan en
cumplir
cuestiones numéricas o porcentajes fijos en sus
candidaturas;
sino que tienen un trasfondo mucho más profundo. Por esto y
por todo lo antes dicho, desde esta misma perspectiva, la
igualdad numérica en la mitad de las candidaturas a
presidencias municipales en un estado —no prevista hasta hoy
expresamente en ley—, no es ni la forma de hacer realidad la
igualdad, y tampoco la única o la idónea.
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Hacia la igualdad sustantiva, en la arena electoral se puede
llegar, por muchos caminos; por ejemplo:
a) Si la configuración de candidaturas toma como base la
distribución regional del Estado de México. El estado
tiene 16 regiones constituidas con base en la unidad
geográfica, económica y cultural de los municipios25, por
lo que estas pueden tomarse como parámetro para el
cumplimiento de la regla, a fin de construir un número
equilibrado de candidaturas que incida en todas las
regiones del Estado.
b) Si los partidos políticos compiten en sus municipios más
exitosos con mujeres; pues, en estos casos, aun cuando
no exista una paridad numérica de candidaturas, podría
aceptarse un desequilibrio razonable, siempre y cuando
no se descuide la situación de la mujer en las zonas
rurales.
c) Si los partidos políticos utilizan fórmulas de género
femenino en presidencias municipales en ayuntamientos
en donde más se requiere incidir en la condición de la
mujer, atendiendo, entre otros, los datos estadísticos del
INEGI o de los organismos de la mujer.
d) Si los partidos ofrecen candidaturas enfocadas en la
inclusión de mujeres en condiciones de vulnerabilidad
múltiple, pero con estrategias dirigidas a una
competitividad real en la elección, esto es, que el partido
25 Información obtenida de la página de internet del
Gobierno del Estado de México.
Consultable en:
http://portal2.edomex.gob.mx/edomex/estado/geografiayestadistica/regiones/index.htm
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opte por estrategias para empoderar a mujeres víctimas
de violencia, a mujeres en condición de pobreza o de
pobreza extrema, a mujeres migrantes, o bien a mujeres
con algún tipo de discapacidad, aun cuando no se logre
la igualdad simétrica en el número de candidaturas.
Así que, aun cuando los partidos políticos armaren
libremente
su oferta política para las presidencias municipales, pueden
demostrar mediante una motivación reforzada por qué esa
configuración electoral de candidaturas cumple con su deber
de propiciar la igualdad sustantiva, así que está
propiciando el
desarrollo político de la mujer y que demuestre que dentro
de
lo razonable, existe un avance considerable en favor de la
mujer, a pesar de no tener una igualdad simétrica en el
número de candidaturas a presidencias municipales que
ofrecen.
En este sentido se puede caminar a través de varios ejes,
pero
siempre considerando la transversalidad y, sobre todo,
enfocando la acción de los partidos no sólo a las mujeres
como grupo, sino también a las mujeres en situación de
vulnerabilidad, esto es, a las mujeres rurales, a las
mujeres en
situación de pobreza y de pobreza extrema urbana y rural, a
las mujeres indígenas y mujeres con mayor nivel de exclusión
social para revertir estas situaciones.
Mas todos los caminos, o cualesquiera de los caminos, deben
cumplir: (i) construcción de una igualdad sustantiva, y (ii)
satisfacción de los cuatro elementos institucionales de los
derechos, a) disponibilidad, b) accesibilidad, c)
aceptabilidad, y
d) calidad; esto es elementos que conlleven a un remedio
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estructural (no formal) de la situación política y social de
las
mujeres.26
A la luz de los parámetros anteriores, tenemos que la
distribución a mitades de las presidencias municipales que
solicitan las ciudadanas actoras, no satisface el estándar
constitucional, e incluso —dado la imprevisión aludida y lo
repentino que sería su introducción por la vía judicial—
puede
propiciar ilícitos constitucionales atípicos; esto es, que
con la
finalidad de cumplir con una cuota numérica se asignen a las
mujeres los municipios con menor importancia o, por ejemplo,
que se llamen de último momento mujeres para que ejerzan el
poder que en realidad sería de otro, como pudieran ser las
esposas, hijas o familiares de los candidatos sustituidos.
La
igualdad numérica o paridad horizontal es, desde luego, un
criterio mejor que la ausencia de reglas, pero no constituye
per
se, una forma de construcción de igualdad sustantiva y de
eliminación de la discriminación.
La construcción de una igualdad numérica de manera
simétrica, es un regla totalizadora que no reconoce los
contextos y, por ello, a pesar de las ventajas que presenta
a
simple vista en relación con la situación actual, no
propicia una
igualdad real.
***
Por todo esto, especialmente por lo dicho en torno a las
obligaciones que en materia de igualdad tienen los partidos
políticos, a pesar de no haber norma expresa en la ley
general
o en la ley local no sería constitucional que solo se registraren
26 SERRANO, Sandra, y VÁZQUEZ, Daniel. Principios y
obligaciones de derechos
humanos: los derechos en acción. México, SCJN-CDHDF-Oficina
en México del Alto
Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos
Humanos, 2013, pp. 24-25.
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hombres como candidatos en las presidencias municipales ni
que se dé una participación irrelevante a las mujeres en la
oferta política que en el estado hagan los partidos
políticos.
En su deber de garante del derecho a la igualdad, y como
órgano revisor de las propuestas que hagan los partidos
políticos, el Instituto Electoral debe velar por que los
registros
de candidaturas materialicen el derecho a la igualdad
sustantiva de las mujeres, en las condiciones de a)
disponibilidad, b) accesibilidad, c) aceptabilidad, y d)
calidad,
ya referidas; sea que estos se formulen con base en
criterios
geográficos, demográficos, históricos y otros
socio-culturales
que permitan asegurar la igualdad material en las
candidaturas; criterios que, idealmente, tendrían que estar
recogidos en la ley y/o explicitados en reglamentos.
Sin embargo, como lo he referido anteriormente, estas reglas
deben ser establecidas de manera previa al inicio del
proceso
y ser plenamente conocidas por los partidos políticos en
atención al principio de certeza, sobre el que se enarbola
el
derecho electoral; razón por la cual me he decantado por la
improcedencia del juicio.
MAGISTRADA
MARÍA AMPARO HERNÁNDEZ CHONG CUY
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